II SA/Ol 817/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 września 2022 r., nr (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia A. R. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: "RDOŚ" lub "organ I instancji") z 14 września 2022 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr (...), położonej w miejscowości L., obręb L., gmina P. W odpowiedzi na skargę RDOŚ wskazał, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i winna ulec odrzuceniu, bowiem skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w niniejszej sprawie. Zażalenie wniesione przez skarżącego na postanowienie RDOŚ z 14 września 2022 r. nie zostało dotychczas rozpatrzone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w związku z czym, skarżący nie jest uprawniony do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej również jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają zatem jedynie rozstrzygnięcia ostateczne, to znaczy takie, od których nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Strona musi bowiem wyczerpać przed wniesieniem skargi środki zaskarżenia przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym - art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepisy te uwzględniają obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ II instancji rozstrzyga sprawę załatwioną przez organ I instancji na nowo w jej całokształcie. W związku z tym, skarga pośrednio dotyczy też decyzji wydanej w I instancji, ale przedmiotem zaskarżenia może być tylko działanie organu II instancji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie RDOŚ z 14 września 2022 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, od którego zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 5 oraz art. 141 Kodeksu postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, za pośrednictwem RDOŚ, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy zażalenie na powyższe postanowienie zostało wniesione, zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jednakże pozostaje ono nadal nierozstrzygnięte przez organ odwoławczy. Wskazać pozostaje nadto, że samo złożenie środka odwoławczego nie stanowi wyczerpania środków zaskarżenia, co jest podstawową przesłanką złożenia skargi. W sprawach, w których obowiązuje postępowanie dwuinstancyjne, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być wyłącznie orzeczenie (decyzja, postanowienie) wydane przez organ orzekający w sprawie w drugiej instancji, a więc orzekający na skutek wniesienia odwołania (zażalenia). Pierwszeństwo ma bowiem tryb administracyjnej kontroli postępowania organu administracyjnego w stosunku do kontroli sądowej. Sąd administracyjny nie może zastępować organu odwoławczego, a ponadto jego działanie nie może naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji niedopuszczalne jest wniesienie skargi na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 462/22, dostępne w CBOSA). Wobec powyższego złożenie niniejszej skargi do Sądu nie może skutkować merytorycznym rozpatrzeniem sprawy w postępowaniu sądowym. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do kontroli legalności postanowienia organu I instancji. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść od orzeczenia wydanego przez organ II instancji po rozpatrzeniu środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu I instancji. Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że wniesienie skargi na postanowienie wydane przez organ I instancji jest niedopuszczalne, co skutkuje jego odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.