II SA/Ol 818/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Wydminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 9 stycznia 2020 r. nr PN.4131.15.2020 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości Wydminy statusu miasta oddala skargę. Z przekazanych akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 stycznia 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność Zarządzenia Nr 87/2019 Wójta Gminy Wydminy z dnia 29 października 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości Wydminy statusu miasta. W uzasadnieniu wskazano, że w § 3 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały Nr XLV/184/2013 Rady Gminy Wydminy z dnia 16 maja 2013 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy, Rada określiła, poprzez katalog zamknięty, określone formy, w jakich przeprowadza się konsultacje społeczne. Z § 3 ust. 2 uchwały wynika, że Wójt dokonuje wyboru form konsultacji społecznych co do ilości i jakości w zależności od potrzeb i zaistniałych okoliczności. Określone przez radę formy są jedynymi, które mogą być zastosowane w trakcie konsultacji, tymczasem Wójt Wydmin wprowadził nową formę konsultacji, gdyż członkowie powołanej komisji mieli udać się do mieszkańców gminy. Organ wykonawczy nie ma swobody ustalania innych form konsultacji niż wskazane w uchwale rady gminy, zaś czynności pracowników wchodzących w skład komisji nie można uznać za badanie ankietowe. Organ wykonawczy gminy nie może bowiem decydować w sprawach, w których właściwa ustawowo jest rada gminy. Skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Wójt Gminy Wydminy (skarżący), wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie zarówno treść jak i pośrednio również forma uzyskania opinii mieszkańców gminy podyktowana była zapisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 roku w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia Wójt był uprawniony do zarządzenia konsultacji w sposób mieszany, tj. uwzględniający kilka określonych w uchwale form. W sprawie za celowe uznano przeprowadzenie konsultacji w formie wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1(otwarte spotkania z mieszkańcami) oraz § 3 ust. 1 pkt 2 (badanie opinii mieszkańców). Uprawnienie to obejmowało również prawo zbierania opinii mieszkańców poza siedzibą urzędu gminy. Zaznaczono również, że § 5 uchwały rady gminy z 16 maja 2013 r. nie wskazuje, aby nad prawidłowością oddawania głosów nie mogła czuwać powołana przez Wójta Gminy komisja. Uchwała rady gminy, wskazując na możliwość organizowania spotkań konsultacyjnych, nie określa minimalnej liczby uczestników takiego spotkania, trybu jego zwoływania ani miejsca, w którym ma się ono odbywać. Ponadto zarządzenie przewidywało możliwość oddawania głosów również w siedzibie urzędu i w godzinach jego pracy. Natomiast karty do głosowania, to były opublikowane wraz zarządzeniem - w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podtrzymał stanowisko podkreślając, że Wójt przekroczył swoje upoważnienie, gdyż jako organ wykonawczy nie ma swobody ustalania innych form konsultacji niż wskazane w uchwale rady gminy, a także nie może ich modyfikować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 19 maja 2020 r. w sprawie II SA/Ol 126/20 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W wyniku wywiedzionej przez Wojewodę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 2154/20) uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że forma konsultacji przewidziana w § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Wójta, tj. konferencja, w trakcie której powołana komisja będzie przyjmowała mieszkańców, którzy wyrażą chęć oddania głosu mieści się w ramach przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały otwartych spotkań z mieszkańcami. Takiej oceny Sąd nie podzielił w przypadku konsultacji przewidzianych w § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Wójta, bowiem nie można uznać, aby sytuacja, w której komisja powołana przez Wójta udaje się do mieszkańców gminy miała charakter otwartego spotkania. Przed ponownym rozpoznaniem sprawy zarówno Wojewoda, jak i Wójt podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 7 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 2154/20), uchylił wyrok WSA w Olsztynie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z tych okoliczności, dlatego też WSA związany był wytycznymi zawartymi w powołanym wyżej wyroku. W świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność Zarządzenia Nr 87/2019 Wójta Gminy Wydminy z dnia 29 października 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości Wydminy statusu miasta. Według organu nadzoru Wójt Gminy przekroczył swoje upoważnienie, gdyż organ wykonawczy nie ma swobody ustalania innych form konsultacji niż wskazane w uchwale rady gminy. Zasady te zostały unormowane w uchwale Nr XLV/184/2013 z dnia 16 maja 2013 r. Rady Gminy Wydminy w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy. W § 3 załącznika Nr 1 do uchwały określono tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy. Stosownie do ust. 1 powyższego przepisu konsultacje te przeprowadza się w następujących formach: 1) otwartych spotkań z mieszkańcami, 2) zebrań przedstawicieli organizacji pozarządowych działających na terenie Gminy Wydminy, 3) badania opinii mieszkańców poprzez: wykorzystanie formularza ankietowego przeprowadzonego na terenie urzędu (lit. a); zbieranie uwag do projektów aktów prawa miejscowego lub propozycji rozwiązań (lit. b); 4) skrzynki na uwagi i wnioski umieszczone są w Urzędzie Gminy, 5) zbieranie opinii i ekspertyz wśród specjalistów z danej dziedziny; 6) przekazanie do zaopiniowania projektu dokumentu do Rady Gminy Wydminy. Wójt Gminy Wydminy uprawniony jest do dokonania wyboru form konsultacji społecznych co do ilości i jakości w zależności od potrzeb i zaistniałych okoliczności, wynika to z § 3 ust. 2 uchwały. Nie budzi wątpliwości to, że możliwość spotkania w dniu 5 listopada 2019 r. w Centrum Aktywności Lokalnej, powołanej przez Wójta Gminy Wydminy komisji z mieszkańcami, mieści się w ramach przeprowadzania konsultacji przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały z 16 maja 2013 r. Jest to forma otwartego spotkania z mieszkańcami, którzy wyrazili chęć oddania swojego głosu poprzez wypełnienie karty do głosowania i wrzucenie jej do urny. Stanowisko to przedstawione zostało wcześniej przez WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 126/20 i w całości podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną od tego wyroku. Nie można więc mieć wątpliwości co do prawidłowości i zgodności takiej formy konsultacji określonej w przedmiotowym zarządzeniu z uchwałą Rady Gminy Wydminy w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy. Odmienna ocena dotyczy formy konsultacji określonej przez Wójta w § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia. W tym przypadku członkowie komisji powołani przez Wójta między 6 a 15 listopada 2019 r. mieli udać się do mieszkańców Gminy w celu zadania pytania: "Czy chce Pan/Pani wziąć udział w konsultacjach społecznych dotyczących wniosku o nadaniu części miejscowości Wydminy statusu miasta". Udzielenie odpowiedzi twierdzącej należało potwierdzić podpisem, a oddanie głosu następowało poprzez wypełnienie karty do głosowania i wrzucenie jej do urny. Stosownie do treści art. 4a i 5a u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W niektórych przypadkach przeprowadzenie konsultacji jest obligatoryjne jak np. przed wydaniem rozporządzenia w sprawie nadania miejscowości statusu miasta. Przy czym zawsze zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji określa uchwała rady gminy i zarządzenie o przeprowadzeniu konsultacji musi być zgodne z postanowieniami podjętej uchwały, organ wykonawczy gminy jest po prostu związany wcześniejszymi postanowieniami chwały. Sąd w rozpoznawanej sprawie, na co już wcześniej wskazywano, z mocy art. 190 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2154/20. W wyroku tym NSA stwierdził, że nie sposób uznać, aby sytuacja, w której komisja powołana przez Wójta udaje się do mieszkańców gminy, miała charakter otwartego spotkania. Taki charakter ma bowiem spotkanie, na który otwarty wstęp mieliby wszyscy mieszkańcy gminy, z prawem zabrania głosu w dyskusji. Nadto prawo oddania głosu w takim przypadku nie miało charakteru badań ankietowych, gdyż w § 5 uchwały Rada Gminy w sposób wyczerpujący określiła jaką formę powinny przybrać badania ankietowe. Badania ankietowe powinny polegać na opublikowaniu ankiety na stronie urzędu oraz w BIP, a także wyłożeniu jej w urzędzie, a nie na odwiedzaniu mieszkańców w domach i żądaniu od nich deklaracji, czy wezmą udział w konsultacjach. Poza tym formularz ankiety powinien zawierać uzasadnienie przeprowadzenia konsultacji oraz adres e-mail, na który można go przesłać. Stanowiąca załącznik Nr 3 zarządzenia karta do głosowania wymagań tych nie spełnia. W tej sytuacji wątpliwości nie może budzić to, że § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nie jest zgodny z wcześniejszymi postanowieniami Rady Gminy, a Wójt nie jest uprawniony do modyfikowania zapisów organu stanowiącego gminy, na co już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2020 r. W uzasadnieniu wyroku NSA zawarto również stwierdzenie, że mając na uwadze przedstawione stanowisko, Sąd I instancji powinien rozważyć możliwość uwzględnienia skargi w części. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki rozważał taką możliwość, mając na uwadze to, że zarządzenie Wójta Wydmin z 29 października 2019 r. co do formy konsultacji przewidzianej w § 2 ust. 1 pkt 1 nie jest sprzeczne z wcześniejszą uchwałą Rady Gminy. Pomimo takiej okoliczności w ocenie Sądu I instancji nie było możliwości uwzględnienia skargi jedynie w części odnoszącej się do § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia. Zwrócić należy uwagę na to, że przedmiotowe zarządzenie stanowi całość dotyczącą przeprowadzenia konsultacji w pierwszej połowie listopada 2019 r. Sposób przeprowadzenia konsultacji określony w punktach 1 oraz 2 § 2 ust. 1 zarządzenia, pomimo tego, że jest alternatywny, w swym końcowym efekcie, aby był właściwy, musi stanowić sumę oddanych głosów. Uwzględnienie skargi jedynie w części dotyczącej odnoszącej się do konsultacji określonych § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia prowadziłoby do tego, że głosy mieszkańców oddane przy formie konsultacji określonej w pkt 2 nie mogłyby być brane pod uwagę. Obecnie wydaje się niemożliwym wyodrębnienie głosów oddanych w jednej z form konsultacji, gdyż wszystkie głosy powinny być wrzucone do zabezpieczonej i ostemplowanej urny. Nadto uwzględnienie skargi w części musiałoby skutkować faktycznym pozbawieniem części mieszkańców oddania ważnego głosu w sytuacji, gdy nie ponoszą oni żadnej odpowiedzialności za formę konsultacji, w której uczestniczyli. Dlatego też dostrzeżenie istotnego naruszenia prawa, przy określeniu jednej z form konsultacji, skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całego zarządzenia, tym samym niemożnością uwzględnienia skargi w części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały (zarządzenia) może być wydane w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Słuszne jest stanowisko organu nadzoru, że Wójt wprowadził nową formę przeprowadzenia konsultacji, tym samym wykroczył poza przyznane mu uprawnienia, gdyż organ wykonawczy nie ma prawa ustalania innych form konsultacji niż wskazane w uchwale rady gminy, a także nie może ich modyfikować, nawet jeśli jest to uzasadnione potrzebami i celem planowanych konsultacji, gdyż stanowi to istotne naruszenie prawa. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.