II SA/Ol 819/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Barciany na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr PN.4131.248.2017 w przedmiocie stwierdzenia przekształcenia Zespołu Szkół w Drogoszach w ośmioletnią Szkołę Podstawową w Drogoszach oddala skargę. Uchwałą Nr XXXV1I261/2017 z dnia 26 lipca 2017 r. Rada Gminy Barciany, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej jako: .u.s.q.") oraz art. 191 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, dalej jako: p.w.u."), stwierdziła przekształcenie Zespołu Szkół w Drogoszach w ośmioletnią Szkołę Podstawową w Drogoszach, z dniem 1 września 2017 r. (§ 1 uchwały). W § 2 wskazała, że niniejsza uchwała stanowi akt założycielki Szkoły Podstawowej w Drogoszach. W § 3 powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Barciany. W § 4 przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr PN.4131.248.2017, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej § 4. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że uchwała w sprawie stwierdzenia przekształcenia zespołu publicznych szkół w ośmioletnią szkołę podstawową nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedno Dz.U. z 2017 r., poz. 1523.). Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego wymienionym wart. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Nie podlega również publikacji na mocy przepisu szczególnego, co powoduje, iż brak jest prawnej możliwości do jej ogłaszania w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Organ nadzoru wskazał, że uchwała ta stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, zaś tego typu akty nie wymagają publikacji w organie promulgacyjnym i co do zasady wchodzą w życie z dniem podjęcia przez radę gminy. W związku z tym uznał postanowienie § 4 uchwały za pozbawione podstaw prawnych. Gmina Barciany zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia w związku z naruszeniem: 1. art. 191 ust. 2 i 3 p.w.u. w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, dalej jako .u.p.o."), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że uchwała, o której mowa w przywołanym przepisie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, podczas gdy przedmiotowa uchwała, będąca aktem założycielskim Szkoły Podstawowej w Drogoszach, zawiera normy o charakterze Sygn. akt II SAlOl 819/17 abstrakcyjnym i generalnym, co winno skutkować uznaniem uchwały za akt prawa miejscowego; 2. art. 88 ust. 8 u.p.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała stanowiąca akt założycielski przekształconej placówki szkolnej jest aktem kierownictwa wewnętrznego, podczas gdy konieczność przesłania aktu założycielskiego właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką potwierdza fakt, że przekształcenie zespołu szkół w szkołę podstawową dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym, co wskazuje na generalny i abstrakcyjny charakter przedmiotowej uchwały poprzez jej szerokie oddziaływanie; 3. art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przekształcenie Zespołu Szkół w Drogoszach, składającego się z 6-letniej Szkoły Podstawowej oraz 3-letniego Gimnazjum w 8-letnią Szkołę Podstawową powoduje zmianę systemu edukacji, co bezpośrednio przekłada się na kształt wewnętrznego ustroju Gminy; 4. art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowa uchwała, stanowiąca jednocześnie akt założycielski Szkoły Podstawowej w Drogoszach, tworzy samodzielną jednostkę budżetową, a zatem powoduje reorganizację instytucji gminnej, co jest uznane za akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przekonywała, że uchwała w sprawie stwierdzenia przekształcenia zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową stanowi akt prawa miejscowego, gdyż ma wpływ nie tylko na sytuację prawną jednostki organizacyjnej podlegającej przekształceniu, ale także na prawa i obowiązki uczniów, rodziców i opiekunów zainteresowanych miejscem i sposobem realizacji obowiązku szkolnego. Wskazała, że zgodnie z treścią art. 88 ust. 8 u.p.o. akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką. Tym samym należy uznać, że skoro ustawodawca uznał za niezbędne sprawowanie kontroli nad aktem założycielskim szkoły przez inne właściwe organy, to tym bardziej należy uznać, że przedmiotowa uchwała stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym oraz dotyczy spraw publicznych na obszarze działania gminy o istotnym znaczeniu społecznym. Skarżąca zaznaczyła, że pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13, w którym wskazano, że Sygn. akt II SA/Ol 819/17 uchwały zawierające akt założycielski zespołu szkół obejmują normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., skarżąca wywiodła, że prowadzenie spraw z zakresu edukacji publicznej jest zadaniem własnym gminy (art. 7 ust. 1 pkt u.s.g.). Tym samym należy uznać, że gruntowna reforma systemu szkolnego, powodująca zmianę jego zasadniczej struktury, wpływa wprost na zmianę ustroju szkolnego na terenie całej wspólnoty samorządowej gminy, poprzez przekształcenie poszczególnych jednostek szkolnych, których organem prowadzącym jest gmina, co w tym wypadku jest równoznaczne z modyfikacją ustroju gminy. Skarżąca zauważyła, że w myśl p.w.u. powstające szkoły na bazie przekształcenia, jako nieposiadające osobowości prawnej, są w wielu kategoriach spraw reprezentowane przez gminę. Podkreśliła, że nie chodzi w tym wypadku o działanie wewnętrzne, jedynie w kręgu jednostki organizacyjnej, jaką jest szkoła, a działania rodzące skutki szeroko poza spektrum wskazanej jednostki. Zważyła też, że na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 U.S.g. organy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. W tym kontekście skarżąca podniosła, że uchwała, będąca jednocześnie aktem założycielskim, wywołuje skutki prawne na zewnątrz wobec podmiotów określonych w sposób generalny, wskazuje zasięg terytorialny szkoły, nazwę miejscowości, ewentualnie ulic lub ich części. Nie ulega również wątpliwości, że szkoła staje się samodzielną jednostką budżetową, a zatem uchwała reguluje materię, o której mowa wart. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Zaznaczyła, że podjęcie uchwały stanowi przyczynek do przejęcia mienia przekształconego zespołu, jego wierzytelności i zobowiązań oraz dokumentacji zespołu szkół. Zdaniem skarżącej, podjęcie przedmiotowej uchwały w bezpośredni sposób wpływa na crganizację instytucji gminnych, co wiąże się z uzyskaniem przez nią rangi aktu prawa miejscowego. Skarżąca podała, że wiele uchwał tego samego rodzaju na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest ogłaszana poprzez wojewódzki dziennik urzędowy, a organy nadzoru stwierdzają nieważność uchwał z uwagi na brak ogłaszania takich uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniósł, że przepisy art. 191 ust. 1-3 p.w.u. wprost nie przewidują, że uchwała stwierdzająca przekształcenie zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową stanowi akt prawa miejscowego. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych. Wojewoda wskazał, że charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki 3 Sygn. akt II SAlOl 819/17 musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Uchwała w sprawie stwierdzenia przekształcenia zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową nie spełnia wskazanych wymogów, gdyż nie wprowadza do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości rady gminy, nie nakłada na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązku oznaczonego zachowania się w sytuacjach w niej określonych. Ma ona jedynie charakter wewnętrzny, sprowadzający się do określenia relacji pomiędzy organami administracji oraz jednostkami podległymi im organizacyjnie. Powołując się na stanowisko prezentowane w judykaturze, organ nadzoru podkreślił, że akt założycielski ma zawsze charakter indywidualnego aktu organizacyjnego, a nie aktu prawa miejscowego. Umieszczenie w ww. uchwale przepisów określających m.in. typ, nazwę i siedzibę szkoły, jej zasięg terytorialny (o czym stanowi akt założycielski), nie nadaje jej charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Tym samym także, z tych względów uchwała, stanowiąca akt założycielski nie jest aktem prawa miejscowego. Ponadto Wojewoda dostrzegł, że zgodnie z art. 39 ust. 5 u.p.o, rada gminy z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych. Uchwała w tym przedmiocie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stwierdził, że podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, planu sieci publicznych szkół podstawowych, ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego. Przedmiotowe informowanie następuje w uchwale podejmowanej na podstawie cytowanego art. 39 ust. 5 u.p.o., a nie poprzez akt założycielski, który w tym przypadku jest skierowany do wykonawcy uchwały. Wojewoda wyjaśnił, że oceny, zawartej w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie zmienia również, podnoszona przez skarżącą, a wynikająca z art. 88 ust. 8 u.p.o., konieczność przesłania aktu założycielskiego i statutu szkoły lub placówki 4 Sygn. akt II SA/Ol 819/17 publicznej właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką. Wojewoda wskazał, że celem nadzoru pedagogicznego jest usunięcie w drodze decyzji w wyznaczonym terminie naruszeń przepisów ustawy - Prawo oświatowe lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń, wydanych na ich podstawie. Takie działanie nie nadaje tego typu uchwale przymiotu aktu prawa miejscowego. Na koniec, nawiązując do treści art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., organ nadzoru podniósł jeszcze raz, że uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi wart. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedno Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedno Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż poddane kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl ust. 4 art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane 5 Sygn. akt II SAlOl 819/17 zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu, gdy naruszenie jest rażące lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały/zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Zatem w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nadzorczej Wojewody nie ma cech dowolności. W rozpatrywanym przypadku istota sporu dotyczy charakteru prawnego uchwały stwierdzającej przekształcenie zespołu publicznych szkół, w skład którego wchodziła dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, w ośmioletnią szkołę podstawową, wydanej na podstawie art. 191 ust. 1-3 p.w.u., z uwagi na zawarte w § 4 uchwały postanowienie o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, którego nieważność stwierdził organ nadzoru. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, takiemu ogłoszeniu podlegają akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące. Zgodnie z art. 42 u.s.g. takiemu ogłoszeniu podlegają akty prawa miejscowego. Zdaniem skarżącej podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podlegający obowiązkowi promulgacji w dzienniku urzędowym. Natomiast organ nadzoru przekonywał, że przedmiotowa uchwała stanowi indywidualny akt organizacyjny, nie trzeba go ogłaszać, gdyż wchodzi w życie z dniem podjęcia. Stanowisko organu nadzoru zasługuje na uwzględnienie. 6 Sygn. akt II SA/Ol 819/17 Analiza powoływanego przez obie strony orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że sporna kwestia była rozbieżnie oceniana. Powstawały wątpliwości co do charakteru prawnego aktu założenia, przekształcenia lub likwidacji szkół. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wypracowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym akt założycielski szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, ale generalnym aktem normatywnym, nie zawiera jednak przepisów o charakterze abstrakcyjnym, który to warunek musiałby zostać spełniony kumulatywnie, aby można było uznać przedmiotową uchwałę za akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące. Z tego powodu nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie jest od tego uzależnione jego wejście w życie. Aktualność w tym zakresie zachowuje orzecznictwo dotyczące charakteru prawnego uchwał w przedmiocie likwidacji szkół. W powoływanych przez skarżącą wyrokach NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2087/11 i z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 309/14 przyjęto, że akt założycielski zespołu szkól stanowi akt prawa miejscowego i obejmuje normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Przy czym orzeczenia te były jednostkowe. W przeważającej bowiem mierze prezentowane było stanowisko przeciwne, chociaż z różną argumentacją. Na przykład odmienne stanowisko wyraził uprzednio NSA w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 808/09 (pub!. w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmując, że uchwała likwidacyjna nie zawiera ani norm generalnych, gdyż dotyczy konkretnej szkoły publicznej, ani też norm abstrakcyjnych ponieważ ulega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w tej uchwale. Rozstrzyga zatem sprawę ze sfery wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Wewnętrznego charakteru takiej uchwały nie pozbawia to, że akty prawa miejscowego przyjmują formę uchwał. Formalna postać aktu (uchwała) jest następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie determinuje jej treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie, publiczny charakter szkoły objętej likwidacją nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Powszechny dostęp do szkoły publicznej (gminnej) niczego tu nie zmienia; nie wyposaża tej uchwały w zdolność kształtowania treści stosunków prawnych ogółu mieszkańców gminy, względnie ich rodzajowo wyodrębnionej kategorii. Nie będąc aktem prawnym, uchwała o likwidacji szkoły jest indywidualnym aktem organizacyjnym. 7 Sygn. akt II SAlOl 819/17 Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 863/09 przesądzając, że uchwała likwidacyjna należy do kategorii aktów indywidualnych. Pogląd ten wpisywał się w szerszą koncepcję orzeczniczą, w myśl której uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych rue są aktami prawnyrm należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt" OSK 333/05, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt" OSK 332/05, pub!. w CBOSA). W wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1757/08 wskazano, że uchwała o likwidacji szkoły publicznej nie może być kwalifikowana jako akt prawa miejscowego. O tym bowiem czy uchwała o likwidacji danego podmiotu powinna być zakwalifikowana do grupy przepisów powinien decydować zakres podmiotów zainteresowanych jej funkcjonowaniem. W przypadku, gdy jest to krąg bliżej nieokreślony uchwała ta posiada status prawa miejscowego. Natomiast gdy krąg podmiotów zainteresowanych likwidacją konkretnego podmiotu nie wykracza poza ramy struktur organizacyjnych danej gminy to akt o zamiarze jego likwidacji należy zakwalifikować do aktów organizacyjnych, nie mających walorów przepisów prawa. Także w wyrokach NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2225/11 i z dnia 28 maja 2017 r., sygn .. akt I OSK 23/17 odmówiono uchwale likwidacyjnej przymiotu aktu prawa miejscowego. Natomiast w ocenie NSA wyrażonej w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1969/16 (publ. w CBOSA) podkreślono, że w odróżnieniu od aktów prawa miejscowego, które zawierają normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na danym obszarze, uchwała likwidacyjna jest aktem generalnym, bowiem skierowana jest do nieokreślonej liczby adresatów, ale nie zawiera norm abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Wobec tego nie zawiera ona norm powszechnie obowiązujących i nie może być uznana za akt prawa miejscowego. Z powyższych względów nie można zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu przypisać stawianych w skardze zarzutów naruszenia art. 191 ust. 2 i 3 p.w.u., art. 88 ust. 8 u.p.o., art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. W związku z tym skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. 8