II SA/Ol 821/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr"[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ oddala skargę; 2/ zasądza od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Olsztynie koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu obejmujące wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 złotych netto (słownie: dwieście czterdzieści) powiększonej o należny podatek VAT oraz 17 złotych tytułem zwrotu wydatków. Po rozpatrzeniu wniosku Z. B. z dnia "[...]" Wójt Gminy decyzją nr "[...]" o warunkach zabudowy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz.717 ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na działce o nr "[...]" w miejscowości W. w gminie J. Organ ustalił, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie istnieje obowiązek opracowania takiego planu wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projektowane obiekty będą funkcjonowały w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego. Ustalono w wyniku analizy wykonanej na podstawie przepisów § 3.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), że teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalono w związku z tym, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie J. więc ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ww. ustawy. Zatem na tej podstawie organ odstąpił od spełnienia warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i nie określono w niniejszej decyzji wymagań zawartych w tym artykule, dotyczących projektowanych obiektów. Organ stwierdził także, że wnioskowana inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego zastosowanie mają przepisy art. 60 ust. 1 ww ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył 10 lipca 2006r. R. K. reprezentowany poprzez swojego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił w nim, że nie zapewniono stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, odmówiono wyłączenia pracownika Urzędu Gminy. Podniósł też kwestię niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi, nieprzyznania prawa strony pełnomocnikowi, a także niezachowania przewidzianych prawem odległości od granicy działki. W wyniku powyższego odwołania SKO wydało decyzję z dnia "[...]", nr "[...]" i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wzięło pod uwagę zgodność zaskarżanej decyzji z art. 54 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i spełnienie wszystkich obligatoryjnych elementów wymienionych we wskazanych wyżej artykułach. Organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 wspomnianej wyżej ustawy. Podniósł również, że zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji uzupełniającej funkcję ww. działki, dotyczy bowiem obiektów związanych z prowadzoną produkcją rolną w istniejącej zabudowie zagrodowej. W konsekwencji więc organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (stosownie do treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy). SKO zaznaczyło, że w kolejnym postępowaniu organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę będzie badał odległości od działek sąsiednich wnioskowanych obiektów, także w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę organ będzie oceniał, czy planowane obiekty spełniają podstawowe wymagania dotyczące odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Odnosząc się do zarzutu odmowy wyłączenia pracownika Urzędu Gminy, Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła jakakolwiek przesłanka wyłączenia pracownika w myśl art. 24 § 1 k. p. a. Jednocześnie SKO przyznało, że organ I instancji nie doręczył decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej, jednak strona i pełnomocnik zamieszkują ze sobą pod tym samym adresem, ściśle ze sobą współpracując więc powyższe uchybienie nie może być podstawą do uchylenia decyzji. Na decyzję SKO skargę w imieniu skarżącego wniosła jego pełnomocnik. W uzasadnieniu zarzuciła, iż jako pełnomocnik została pozbawiona prawa udziału w toczącym się postępowaniu, nie uwzględniono wniosku o wyłączenie pracownika urzędu gminy, jak też żądania dotyczącego przywrócenia terminu do zapewnienia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Ponadto w ocenie wnoszącej skargę, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie uwzględnił w swoich rozstrzygnięciach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ze względu na brak zachowania odległości wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Podniosła też, że nie uwzględniono wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 czerwca 2006 r., jak też umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, zarzucając, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone przez organ I instancji i zakończone decyzją Naczelnika Gminy z dnia "[...]", znak "[...]" w sprawie projektowanego budynku inwentarskiego, gnojownika oraz zbiornika na gnojówkę. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Kolegium podkreśliło, że kwestie wynikające z nieporozumień sąsiedzkich wykraczają poza zakres postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie mogą spowalniać procesu inwestycyjnego. Stwierdziło też, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący i pełnomocnik brali czynny udział w sprawie. Natomiast zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie jest chybiony, ponieważ wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a zatem wskazana kwestia będzie badana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, tym samym skarga jest pozbawiona słuszności. Na podstawie art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zaskarżone decyzje pod względem ich legalności, czyli zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy wydaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Na wstępie należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest drugą z przewidzianych w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obok decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji wydawanych w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacjach, gdy zmiana zagospodarowania nie wiąże się z realizacją inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 59 ww. ustawy decyzja taka jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i wówczas gdy przeprowadzenie robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga podejmowania robót budowlanych. Niewątpliwie jednak kluczowym dla możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest artykuł 61 ust. 1 u. o p. i z. p. w brzmieniu: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Cytowany artykuł określa precyzyjnie jakie warunki muszą być spełnione aby możliwe było wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Należy w tym miejscu zauważyć, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powierzchnia gospodarstwa rolnego, którego dotyczyć ma inwestycja budowlana wynosi 19,17 ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie J., która wynosi 17,45 ha. Inwestor, chcąc uzyskać decyzję o warunkach zabudowy zobligowany więc był spełnić przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5. Należy podkreślić, że wymóg spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przesłanek sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie teren, którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedsięwzięcia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Spełnione zostały zatem wszystkie niezbędne przesłanki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, organ zobowiązany był więc wydać taką decyzję. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego uniemożliwienia wzięcia udziału w postępowaniu przez W. K., będącą pełnomocnikiem S. K., trzeba uznać go za niezasadny. Z analizy akt sprawy wynika, że strona jak i pełnomocnik mogli brać udział w każdym stadium postępowania z możliwością przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów. Trzeba zauważyć, że w dniu 20 października 2005 r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego R. K., a następnie jego pełnomocnik. Ponadto 7 grudnia 2005 r. pełnomocnik została poinformowana, że w myśl art. 10 § 1 k.p.a może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów . W trakcie pobytu w Urzędzie Gminy, co zostało potwierdzone notatką służbową z dnia 19 grudnia 2005r., pełnomocnik skarżącego otrzymała pełen wgląd do dokumentacji sprawy, którą to dokumentację czytała i przeglądała, sporządzając przy tym notatki. Niewątpliwie więc organy administracji publicznej w niniejszej sprawie zapewniły czynny udział stronie w każdym stadium postępowania. Strona mogła też swobodnie wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów, a więc uczyniono zadość art. 10 § 1 k. p. a. Całkowicie nietrafnym jest więc zarzut jego naruszenia. Skarżąca bezzasadnie domagała się też przeprowadzenia dowodu z oględzin na działce z udziałem stron w myśl art. 78 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się w tej kwestii ze stanowiskiem organu, mówiącym, że tego rodzaju oględziny nie mają znaczenia dla sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza bowiem o szczegółach lokalizacji projektowanych obiektów względem obiektów sąsiednich, które będą rozwiązane na etapie opracowania projektu budowlanego. Każdy projekt musi być sporządzony z uwzględnieniem wymogów art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, a rozpoczęcie procesu inwestycyjnego następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego odmowy wyłączenia pracownika organu administracji, Sąd podziela stanowisko organu, iż strona skarżąca w swoim wniosku nie upawdopodobniła jakichkolwiek okoliczności, na mocy których podlegałby on wyłączeniu lub, które mogłyby wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. Skarżąca podniosła także kwestię tego, iż zażądano od niej pełnomocnictwa podczas gdy przepis art. 33 § 4 stwarza możliwość, że w sprawach mniejszej wagi organ administracji państwowej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia. Jednakże z akt sprawy wynika, że R. K. samodzielnie udzielił pisemnego pełnomocnictwa, nie będąc obligowanym do tego działaniami żadnego organu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. dotyczącego niezachowania prawidłowej odległości między sąsiadującymi zabudowaniami należy zwrócić uwagę, że jak podał organ pierwszej instancji w sprawach nieustalonych w decyzji mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przepisy Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132 poz. 877 ze zm.). Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę będzie badał odległości działek sąsiednich od planowanych obiektów, których dotyczyć ma takie pozwolenie. W tym momencie organ będzie kompetentny do zbadania wpływu i oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz tego czy planowane obiekty spełniają podstawowe wymagania dotyczące odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych. Skarżąca podniosła również, iż wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a. podnosząc przy tym kwestię jakoby postępowanie w sprawie projektowanego budynku inwentarskiego, gnojownika oraz zbiornika na gnojówkę było prowadzone przez organ I instancji i zakończone decyzją Naczelnika Gminy z dnia "[...]". Zwraca uwagę, że spór dotyczący wskazanych wyżej inwestycji, toczy się właśnie od 1986 r, i zdaniem strony skarżącej organ w decyzji o warunkach zabudowy po raz kolejny orzekł co do kwestii już wcześniej rozstrzyganej. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej. Postępowanie zakończone decyzją z dnia "[...]" było wydane w innym stanie prawnym pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nie można więc odnosić tej kwestii do obecnej sytuacji prawnej i faktycznej. Ponadto należy zauważyć, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością obu spraw ani nawet z tożsamością osób. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w punkcie 1 wyroku oddalił skargę. W punkcie 2 wyroku zasądzono na podstawie art. 250 P.p.s.a. od Skarbu Państwa na rzecz r. pr. koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.