II SA/Ol 822/12

Dnia 9 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaśmiecania części działki oddala skargę. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zaśmiecania części działki o nr "[...]" obręb I. materiałami budowlanymi, pobudowlanymi oraz opakowaniami po środkach chemicznych, decyzją z dnia "[...]" (nazwaną postanowieniem) Burmistrz Miasta umorzył postępowanie w tej sprawie. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwany dalej: kpa. w związku z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o utrzymaniu czystości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka nr "[...]" stanowiąca własność H.R., jest obecnie w części dzierżawiona przez L.R. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na działce tej w części sklasyfikowanej jako użytki rolne zabudowane zlokalizowany jest budynek gospodarczy o przeznaczeniu drewutni. Obok budynku składowana jest kostka brukowa, 8 desek, ustawione są 3 pojemniki ze stali ocynkowanej na nieczystości stałe oraz znajduje się pusta, przecięta w połowie beczka z PCV. Podczas oględzin została sporządzona dokumentacja fotograficzna, ponadto pełnomocnik H.R. wskazał, że na działce znajduje się również pryzma żwiru, pozostałości gruzu i kamieni, blachy stalowe, elementy betonowe, postument i część ażurowego chodnika. Z kolei dzierżawca terenu wyjaśnił, że na działce nie ma materiałów chemicznych czy gruzu budowlanego, są tylko polne kamienie, postument to słupek pod lampę światła ogrodzeniowego, natomiast zgromadzony żwir i kostka brukowa są potrzebne do wybudowania stróżówki. Organ, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał, że na części tej działki rzeczy zostały zgromadzone w sposób uporządkowany, zaś dzierżawca nie naruszył żadnego z obowiązków określonych w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości. W tej sytuacji prowadzenie postępowania w sprawie nakazania dzierżawcy wykonania określonych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji H.R. wniósł odwołanie (nazwane zażaleniem) podnosząc, że postępowanie powinno zostać umorzone w formie decyzji, a nie postanowienia. Tym samym rozstrzygnięcie organu zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Poza tym organ nie ustosunkował się do argumentów podnoszonych przez skarżącego, a także uznał sporną działkę za grunt rolny, chociaż jest ona terenem leśnym. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie nie wykazało, aby stwierdzone na działce nr "[...]" przedmioty i materiały stanowiły odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Posiadacz tych przedmiotów i materiałów nie wyraża woli ich wyzbycia, lecz wiąże z nimi przyszłe plany inwestycyjne. Nie można zatem uznać, że doszło do składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, gdyż przedmioty te i materiały nie są odpadami. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, że brak było podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości, gdyż żadna z przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy nie wystąpiła. W tej sytuacji wszczęte z urzędu postępowanie należało umorzyć w drodze decyzji. Wyjaśniono, że zastosowanie przez organ I instancji formy postanowienia do umorzenia postępowania w tej sprawie nie powoduje kwalifikowanej wady takiego rozstrzygnięcia, bowiem o charakterze danego aktu administracyjnego lub stanowiska organu nie rozstrzyga jego nazwa, lecz merytoryczna treść. Organ wyjaśnił również, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło zaśmiecania części działki nr "[...]", a zatem w sprawie nie były stosowane przepisy ustaw: o lasach, o ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie miało również znaczenia przesadzenie czy jest to działka rolna czy też leśna. Na powyższą decyzję H.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uznania za nieważne decyzji organu odwoławczego i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji, ewentualnie uchylenia obu orzeczeń i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieważne z mocy prawa, gdyż powinno zapaść w formie decyzji, a nie postanowienia. Poza tym wydane przez ten organ rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom decyzji, gdyż nie zostały w nim oznaczone strony postępowania. Zarzucono również, że organ odwoławczy rozpatrywał sprawę na posiedzeniu w dniu "[...]" 2011 r., natomiast decyzja została wydana dopiero w dniu "[...]" 2012 r., a więc z kilku miesięcznym opóźnieniem. Również w tej decyzji nie zostały oznaczone strony postępowania. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na jego wniosek, a nie z urzędu. Skarżący wskazywał ustawy, których przepisy zostały naruszone, jednak organy ograniczyły się jedynie do zbadania, czy nie zostały naruszone przepisy ustawy o czystości. Takie działanie stanowi naruszenie art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Nadto organ wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącego rozstrzygnięcie wydane zarówno przez organ pierwszo instancyjny jak i organ odwoławczy zawierało określenie strony postępowania. Kolegium przyznało, że pomiędzy posiedzeniem składu orzekającego a sporządzeniem rozstrzygnięcia minęło kilka miesięcy, jednak nie miało to wpływu na treść samej decyzji podjętej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli skarżoną decyzję mając na uwadze wskazane wyżej kryterium legalności stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, po wszczęciu postępowania w przedmiocie zaśmiecania części działki o nr "[...]" obręb I., postępowanie administracyjne zostało umorzone, gdyż w ocenie organów orzekających u obu instancjach administracyjnych dzierżawca nie naruszył żadnego z obowiązków określonych w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości. Z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości wynika, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; 3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; 3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych; 3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; 4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych; 5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wynika natomiast, że jeżeli w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z kolei art. 5 ust. 7 ustawy o czystości stanowi, że w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4 art. 5 tej ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. W wyniku dokonanych oględzin w toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że na działce nr "[...]" obręb I. zlokalizowany jest budynek gospodarczy o przeznaczeniu drewutni. Obok budynku składowana jest kostka brukowa, 8 desek, ustawione są 3 pojemniki ze stali ocynkowanej na nieczystości stałe oraz znajduje się pusta, przecięta w połowie beczka z PCV. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że na działce znajduje się również pryzma żwiru, pozostałości gruzu i kamieni, blachy stalowe, elementy betonowe, postument i część ażurowego chodnika. Biorąc pod uwagę załączoną do akt dokumentację fotograficzną (k. 1-10 akt administracyjnych) oraz dokonane w sprawie ustalenia, należy podzielić stanowisko organów wyrażone w tej sprawie, że dzierżawca nie naruszył żadnego z obowiązków określonych w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości. Przedmioty i materiały zgromadzone na działce są w sposób uporządkowany, a z wyjaśnień dzierżawcy wynika, że zostaną one wykorzystane przy planowanych inwestycjach (m.in. budowie stróżówki). W tej sytuacji nie zaistniała podstawa do wydania decyzji nakazującej wykonanie któregokolwiek z obowiązków wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o czystości. Zatem wszczęte z urzędu postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty sprawy. Ustalenie istnienia bezprzedmiotowości postępowania stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 410-411). Należy zgodzić się ze skarżącym, że umorzenie postępowania powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej (art. 105 § 1 kpa.) jako kończącej postępowanie w sprawie. Jednak Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w sprawie zaśmiecania części działki i nazwanie tego rozstrzygnięcia postanowieniem, winno skutkować usunięciem tego aktu z obrotu prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, jeśli pismo, wydane w sprawie administracyjnej, zawiera choćby tylko niezbędne elementy właściwe dla decyzji administracyjnej, powinno być ono traktowane jak decyzja administracyjna - w rozumieniu art. 104 kpa. Ważna jest w tym wypadku nie tyle jego forma, a treść która zawiera. W art. 107 § 1 kpa. zostały określone niezbędne elementy decyzji administracyjnej, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81 (OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169) wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Również w późniejszym orzecznictwie NSA podkreślał, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 104 § 1 kpa. (por. wyrok z dnia 22 września 1981 r., sygn. SA 791/81, ONSA 1981, Nr 2 poz. 91 oraz wyrok z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. SA/Wr 559/82, ONSA 1983, Nr 1 poz. 3, postanowienia NSA z dnia 21 marca 2002 r., sygn. II SA 2213/01, Lex nr 157973; wyrok NSA z dnia 15 marca 2001 r., sygn. V SA 2938/99, Lex nr 51259, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2028/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta z dnia "[...]" należy stwierdzić, że zawiera ono oznaczenie organu, od którego pochodzi, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie, tj. umorzenie postępowania, oraz podpis upoważnionego pracownika organu. Organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że jest to decyzja administracyjna, chociaż omyłkowo została nazwana postanowieniem i utrzymał ją w mocy wydając zaskarżoną decyzją. Należy również wyjaśnić, że chociaż skarżona decyzja Kolegium została sporządzona kilka miesięcy po posiedzeniu składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego to okoliczność powyższa nie miała znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, gdyż wprawdzie pomiędzy posiedzeniem składu orzekającego, jak wskazuje skarżący a wydaniem decyzji upłynęło kilka miesięcy, jednakże w tym czasie nie doszło do zmiany stanu prawnego. Nadto należy wskazać, iż wprawdzie stosownie do art. 17 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2001 r. Nr 79, [poz. 856, ze zm) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, przy czym jak wynika z ust. 5 tego przepisu orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego, to z powyższej regulacji nie wynika aby data wydania decyzji odpowiadała dacie posiedzenia niejawnego, na którym zapadła ta decyzja. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1292/06 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl - który to pogląd w pełni akceptuje Sąd w składzie orzekającym, "dopiero dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego Kolegium jest dniem wydania decyzji, dopiero bowiem wtedy może być ona stronom doręczona lub ogłoszona. Od tej chwili wiązać ona będzie organ ją wydający. Nie można przyjąć, że warunek wydania decyzji przez organ kolegialny jest spełniony już w sytuacji, gdy wszyscy członkowie organu podpisują protokół z rozprawy czy posiedzenia niejawnego zawierający treść rozstrzygnięcia. Mimo, iż rozstrzygnięcie zostało faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z takiego posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy". Zatem dopiero z tą chwilą dochodzi do wydania decyzji administracyjnej. Jeżeli jednak , tak jak w niniejszej sprawie następuje tak znaczny upływ czasu od daty wniesienia odwołania do chwili wydania decyzji strona może korzystać z uprawnień wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują możliwość przeciwdziałania przewlekłości prowadzonego postępowania w oparciu o art. 37 kpa. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w decyzjach organów obu instancji nie została określona strona postępowania. W literaturze wskazuje się, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji obojętne jest, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, aby była ona w sposób jednoznaczny określona. Oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale może się także znaleźć dopiero w rozdzielniku (Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, tom II, s. 64). W decyzjach organów obu instancji strony te zostały wskazane, jak również zostały wymienione w rozdzielnikach tych decyzji. Należy również wyjaśnić skarżącemu, że postępowanie w sprawie zaśmiecania części działki o nr "[...]" zostało wszczęte z urzędu, pomimo że to skarżący domagał się wszczęcia takiego postępowania i faktycznie to jego pismo stanowiło dla organu administracji publicznej działającego w tej sprawie bodziec do wszczęcia postępowania i sprawdzenia, czy nie zachodzi potrzeba nałożenia na dzierżawcę określonych obowiązków, do których organ uprawniony jest na mocy art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości. Jednak przepisy ustawy o utrzymaniu czystości nie przewidują wszczynania w tej kategorii spraw postępowania na wniosek strony. Podstawą działania organu były tutaj, oprócz kodeksu postępowania administracyjnego, jedynie przepisy ustawy o utrzymaniu w czystości, dlatego przepisy innych ustaw wskazywanych przez skarżącego nie znalazły zastosowania . Wobec powyższego Sąd działając, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.