II SA/Ol 824/18

Dnia 17 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi L. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. C. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr 14/2017 z dnia 26 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") nałożył na "[...]" (dalej jako: "skarżący") obowiązek przedłożenia, w terminie do 25 września 2017 r., dokumentów związanych z legalizacją samowolnie wybudowanego ganku, na działce nr "[...]", to jest: rysunków z opisem sposobu wykonania ganku, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia Burmistrza Miasta "[...]"o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pozwoleń i uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w "[...]". PINB ustali bowiem, że na opisanej wyżej działce skarżący wybudował drewniany przydomowy ganek "[...]". Jak oświadczył skarżący, w 2006 r. rozebrał istniejący ganek, będący zadaszeniem na drewnianych słupkach, obity deskami, a na przełomie października i listopada 2008 r. odtworzył ganek w uprzedniej formie. Podczas robót budowlanych związanych z remontem elewacji budynku i dachu, "[...]", ocieplono ganek styropianem, zgodnie z technologią zawartą w projekcie budowlanym. PINB zaznaczył, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budowa przydomowego ganku o powierzchni zabudowy do 35 m² wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Dodał, że inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta "[...]", co umożliwiło wdrożenie procedury legalizacyjnej. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie, "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin przedłożenia dokumentów i wyznaczył nowy termin do dnia 12 grudnia 2017 r., zaś w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy. WINB stwierdził, że bezspornie obiekt został w wykonany w ramach samowoli budowlanej, zatem prawidłowo PINB wdrożył legalizację obiektu w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Dodał, że organ pierwszej instancji ustalił, że wybudowanie przydomowego ganku jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. W związku upływem terminu do przedłożenia dokumentów określonego w zaskarżonym postanowieniu, WINB uchylił przedmiotowe postanowienie w tej części i wyznaczył nowy termin. Decyzją nr "[...]" z dnia 24 stycznia 2018 r. PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego przydomowego ganku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że terminie w wyznaczonym przez organy nadzoru budowlanego skarżący nie zrealizował obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2017 r., to jest nie przedłożył wymaganych dokumentów, co obligowało PINB do nałożenia obowiązku rozbiórki, stosownie do art. 49b ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji skarżący wniósł o wyznaczenie nowego terminu na przygotowanie i przedłożenie dokumentów związanych z legalizacją przedmiotowego ganku z uwagi na przedłużające się uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w "[...]". Zawiadomieniem z dnia 13 marca 2018 r., WINB wyznaczył skarżącemu termin do przedłożenia przedmiotowych dokumentów na dzień 27 kwietnia 2018 r. Następnie, w zawiadomieniu z dnia 8 maja 2018 r., WINB podniósł, że w dniu 18 kwietnia 2018 r. skarżący przedłożył dokumenty związane z legalizacją samowolnie wybudowanego przydomowego ganku, lecz zawarty w projekcie budowlanym przedmiotowego ganku projekt zagospodarowania działki, to jest jego część rysunkowa, nie spełnia wymagań określonych w § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935 - dalej jako "rozporządzenie"), a ponadto brak jest oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pozwoleń i uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w "[...]". WINB wyznaczył skarżącemu termin do uzupełnienia wymienionych braków do dnia 15 czerwca 2018 r. Decyzją z dnia 17 września 2018 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wprawdzie skarżący przedłożył w wyznaczonym terminie dokumenty związane z legalizacją przedmiotowego ganku, lecz zawarta w projekcie budowlanym część rysunkowa projektu zagospodarowania działki nie spełnia wymagań określonych w § 8 ust. 3 rozporządzenia. Wywiódł, że warunkiem legalizacji jest spełnienie przez inwestora łącznie wszystkich obowiązków, o których mowa w ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego. Niespełnienie któregokolwiek z nich będzie skutkować - zgodnie z ust. 3 tego artykułu - nakazem rozbiórki. Zauważył, że jako niespełnienie tych obowiązków należy rozumieć zarówno niedostarczenie właściwemu organowi żądanych dokumentów, dokumentów niekompletnych też niedotrzymanie wyznaczonych terminów. WINB podkreślił, że na etapie rozpatrywania sprawy dwukrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia dokumentów związanych z legalizacją samowolnie wybudowanego ganku, lecz część rysunkowa projektu zagospodarowania działki nie została przez inwestora uzupełniona i nie spełnia wymagań określonych w § 8 ust. 3 rozporządzenia. WINB podkreślił, że zgodnie z § 8 ust. 1 projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, zaś zgodnie z ust. 3 § 8 część rysunkowa powinna być sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7. Stwierdził, że analiza przedłożonego projektu przydomowego ganku, w szczególności rys. nr 10 projektu zagospodarowania działki, wskazuje na niespełnienie wymagań dotyczących szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W związku z powyższym przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania nie mógł być podstawą do legalizacji przedmiotowego ganku. Z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów wymaganych do legalizacji - części rysunkowej projektu zagospodarowania działki spełniającej wymagania określone w § 8 ust. 3 rozporządzenia, pomimo przedłużenia terminu do ich przedstawienia, WINB uznał decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową i zgodną z przepisami Prawa budowlanego. Zaznaczył ponadto, że PINB właściwie wskazał podmiot zobowiązany do wykonania nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji. W złożonej skardze skarżący zarzucił, że w zawiadomieniu z dnia 8 maja 2018 r. nie zostało szczegółowo wskazane, jakie braki należy uzupełnić. WINB wskazał jedynie, że część rysunkowa nie spełnia wymagań określonych w § 8 ust. 3 rozporządzenia, lecz nie zostało napisane szczegółowo, czego brak na rysunku. Po uwzględnieniu wszystkich poprawek, ponownie złożył uzupełnioną i poprawioną dokumentację, ale wydano decyzje negatywną, z argumentacją, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki nadal nie spełnia wymagań określonych w § 8 ust. 3 rozporządzenia. Skarżący podniósł, że zdaniem autorów opracowania projekt spełnia wszystkie wymagania. Zarzucił, że jeżeli jakiś wymóg został pominięty, to organ powinien dokładnie opisać, do którego punktu się odnieść, aby uzupełnić dokumentację. W piśmie procesowym skarżący podniósł ponadto, że przedmiotowa inwestycja to mały ganek (wiatrołap), na wybudowanie którego nie byłoby potrzebne jakiekolwiek zezwolenie, poza zgodą pozostałych członków wspólnoty mieszkaniowej, która w stanie faktycznym sprawy została wyrażona. Ponieważ budynek znajduje się tzw. chronionej strefie (mimo że budynek nie jest zabytkiem), zaistniała potrzeba uzyskania zezwolenia, jak na inwestycję o dużych gabarytach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał zaś stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wskazał, że nie jest w stanie podać, którego z dziewięciu wymienionych przez organ zarzutów projekt nie spełnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. W warunkach samowoli budowlanej skarżący wybudował ganek przy budynku wielorodzinnym posadowionym na opisanej wyżej działce. Organy obu instancji uznały, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku dokonania zgłoszenia, a ponadto, że roboty budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co umożliwia legalizację samowoli budowlanej. W konsekwencji powyższego wszczęto procedurę naprawczą i na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wezwano skarżącego do przedłożenia wymienionych w postanowieniu PINB z dnia 26 czerwca 2017 r. dokumentów, wyznaczając ku temu stosowny termin, który na wniosek skarżącego był przedłużany przez WINB. W zakreślonym terminie, skarżący przedłożył żądane dokumenty, lecz organ odwoławczy zakwestionował treść projektu zagospodarowania działki. WINB zawiadomił skarżącego (pismem z dnia 8 maja 2018 r.) o konieczności uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. W zawiadomieniu tym, w odniesieniu do braków projektu budowlanego, wskazano jednak tylko, że "zawarty w projekcie budowlanym przedmiotowego ganku projekt zagospodarowania działki, a mianowicie jego część rysunkowa nie spełnia wymagań określonych w § 8 ust. 3 Rozporządzenia". Sąd podziela ocenę skarżącego, że z tak ogólnie i nieprecyzyjnie określonego obowiązku nie wynika jasno, w jakim zakresie cześć rysunkowa projektu zagospodarowania działki jest niezgodna z § 8 ust. 3 rozporządzenia i wymaga zmiany lub uzupełnienia. Powołany przez WINB w zawiadomieniu przepis stanowi, że: "część rysunkowa, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać: 1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; 2) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową; 3) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu; 4) ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu; 5) urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystyczne rzędne i wymiary; 6) układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych; 7) układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów; 8) w razie potrzeby rezerwę i podział terenu wynikający z programu całego zamierzenia budowlanego oraz przewidywanej rozbudowy; 9) granice obszaru terenu zamkniętego i zewnętrznych stref ochronnych, na którym znajdują się obiekty budowlane służące obronności i bezpieczeństwu państwa". Bezspornie organ odwoławczy nie sprecyzował w zawiadomieniu z dnia 8 maja 2018 r., z którego dokładnie punktu ust. 3 § 8 wymogów i który z rysunków projektu zagospodarowania terenu winien być zmieniony czy poprawiony. Uwzględniając natomiast, że przepis ust. 3 § 8 wymienia dziewięć zagadnień, które powinna określać część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, zaś niektóre z tych punktów są rozbudowane, a ponadto nie każdy z wymogów określonych w cytowanym przepisie winien być spełniony w stanie faktycznym sprawy (np. pkt 8 czy pkt 9), należy stwierdzić, że zaniechanie precyzyjnego sformułowania wezwania do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej stanowi naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej powoływanej jako K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe i precyzyjne wezwanie do usunięcia braków projektu zagospodarowania działki, mogłoby doprowadzić do wypełnienia przez skarżącego żądanych przez organ wymagań, a tym samym do uznania, że projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi prawne. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie można zatem jednakowo oceniać skutków braku reakcji inwestora na sformułowane w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości postanowienie nakładające obowiązki w celu legalizacji samowoli budowlanej oraz niezastosowania się do ogólnikowego wezwania do uzupełnienia braków w już przedłożonej, na wezwanie organu nadzoru budowlanego, dokumentacji projektowej, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w stosownej specjalności. W niniejszej sprawie ogólnikowa i lakoniczna redakcja wezwania w zakresie dotyczącym zmiany części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu uniemożliwiła faktycznie skarżącemu zastosowanie się do tego wezwania i przedłożenia dokumentu spełniającego normatywnie określone wymogi. Zaznaczyć należy, że dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w zasadzie WINB zakwestionował tylko rysunek na karcie nr 13 przedłożonego projektu budowlanego, przy czym nadal nie jest jasne, jakie konkretnie wadliwości tego rysunku dyskwalifikują przedłożony projekt zagospodarowania działki jako dokument konieczny do legalizacji przedmiotowego ganku. Ponownie rozpoznając sprawę WINB weźmie pod uwagę powyższe rozważania i uwagi Sądu i wezwie skarżącego do przedłożenia projektu zagospodarowania działki, wskazując w sposób precyzyjny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, jakie wady tego dokumentu winny być poprawione, a następnie wyda stosownie rozstrzygnięcie w zależności od tego, czy inwestor zastosuje się do wezwania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.