II SA/Ol 827/24

Dnia 10 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 roku w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyboru wiceprzewodniczącego Rady Gminy postanawia odrzucić skargę M. M. pismem z 13 października 2024 wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę w której wniósł o stwierdzenie nieważności porządku obrad Sesji Rady Gminy w Rybnie z dnia 7 maja 2024 nr 1/6/2024 w konsekwencji również uchwały nr 1/5/2024 z 7 maja 2024 o powołaniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz pozostałych uchwał tj. unieważnienie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy w Rybnie który prowadził obrady Rady. Skarżący w motywach skargi wskazał, że 10 września 2024r zwrócił się do Komisarza Wyborczego w Elblągu II o przesłanie porządku obrad I sesji Rady Gminy oraz wyrażenie zgody na rozszerzenie porządku obrad o wybór Przewodniczącego Rady i Wice przewodniczących oraz podjęcie uchwał o powołaniu komisji Rewizyjnej, stałych Komisji oraz ustalenie wynagrodzenia dla wójta Gminy Rybno. Jak wskazał zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym Rada może zmienić porządek obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Gminy uzyskując wcześniej zgodę wnioskodawcy czyli Komisarza Wyborczego. Skarżący wskazał, że Wójt Gminy Rybno powinien wnioskować Do Rady Gminy w Rybnie o rozszerzenie porządku obrad. Wójt nie złożył takiego wnioski a Rada Gminy nie głosowała nad jego rozszerzeniem dlatego porządek obrad jest ważny tylko do złożenia ślubowania przez Wójta. Skarżący wywiódł wreszcie, że skoro Przewodniczący Rady gminy Rybno nie został powołany to pozostałe wybory i uchwały z mocy prawa są nie ważne. Z tego względu wniósł o stwierdzenie nieważności porządku obrad w części od pkt. 6 do pkt. 10 i uchwały o powołaniu komisji Skarg ,Wniosków i Petycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ merytorycznie odnosząc się do argumentów skargi wskazał, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Zaznaczył ponadto, że Skarżący w swej skardze nie wykazał takiego interesu, ani tym bardziej jego naruszenia. Zarządzeniem przewodniczącej Wydziału II WSA w Olsztynie z 30 października 2024 r. stosownie do art. 57 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozdzielono skargi zawarte w piśmie skarżącego z dnia 13 października 2024 roku w ten sposób, że sprawę ze skargi na uchwałę nr I/5/2024 z dnia 7 maja 2024r., uchwałę nr 1/1/2024 z dnia 7 maja 2024r. i uchwałę nr I/2/2024 z dnia 7 maja 2024r. wpisano pod kolejnymi numerami w Rep.SA. Skargę której przedmiotem była uchwała nr I/2/2024 z dnia 7 maja 2024r. ws. wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Gminy prowadzono pod sygn. II SA/OI 827/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu ze względu na brak legitymacji do jej wniesienia przez M. M. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna (na warunkach określonych w tym przepisie) (§ 1). Nadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej art. 50 § 2 p.p.s.a., albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 u.s.g. Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w p.p.s.a. Ustawodawca wprowadził dwa warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g.: zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, natomiast skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Przystępując do oceny pierwszego należy na wstępie przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4. Stwierdzono w nim, że w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu. Uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – 2 u.s.g. W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu. Mając to na uwadze uchwała Rady dotycząca wyboru wiceprzewodniczącego Rady Gminy – jako taka – zaliczać się więc będzie do kategorii uchwał "z zakresu administracji publicznej". W następstwie pozytywnej weryfikacji uchwały z 7 maja 2024 r.nr I/2/2024 pod kątem możliwości hipotetycznego objęcia jej skargą Sąd obowiązany był zważyć, czy skarżący ma legitymację podmiotową w postępowaniu sądowoadministracyjnym w wywołanej w ten sposób sprawie. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego własny, indywidualny interes prawny. Nie wywiedziono, iż uchwała, naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną konkretnie skarżącego i pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. W świetle powyższego należy uznać, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Nie ma on więc legitymacji procesowej do jej zaskarżenia (art. 101 ust 1 u.s.g.). Podstawą prawną niniejszego postanowienia jest art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 art. 101 ust 1 u.s.g., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 58 § 3 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.