II SA/Ol 827/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Z. C. i Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. W dniu 16 października 2024 r. do Urzędu Gminy Giżycko wpłynął wniosek Z. C. oraz Z. C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki o nr [...]. Decyzją z 23 czerwca 2025 r. Wójt Gminy Giżycko (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. - u.p.z.p.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki o nr geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc w przypadku jego braku zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Projekt zaś decyzji w niniejszej sprawie nie uzyskał uzgodnienia starosty Powiatu Giżyckiego - postanowienie z dnia 21 stycznia 2025 r. Wobec tego wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w niniejszej sprawie nie jest możliwe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli – reprezentowani przez adwokata – Z. C. oraz Z. C. (dalej jako: strona lub skarżący), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wstrzymanie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu rozpoznania skargi przez WSA w Olsztynie lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucili, że organy powinny zaczekać z rozstrzygnięciem do czasu zakończenie postępowania sądowego ze skargi Z. C. oraz Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie znak: SKO.73.125.2025 z dnia 27 marca 2025 r. Decyzją z 21 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Kolegium postanowieniem z dnia 27 marca 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Giżyckiego z dnia 21 stycznia 2025 r. wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki o nr geodezyjnym [...]. Podkreślono, że organ prowadzący postępowanie główne jest związany postanowieniem odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczono, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego powoduje, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji wydanej przez organ główny. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę. Ostateczne postanowienie Starosty Giżyckiego z dnia 21 stycznia 2025 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Kolegium z dnia 27 marca 2025 r. są wiążące dla organów I i II instancji. W związku z tym w ocenie Kolegium decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), przez nierozpatrzenie przez organ odwoławczy całokształtu materiału dowodowego i niewłaściwe przyjęcie za prawidłowe wniosków poczynionych przez organ I instancji, w oparciu o niewyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżących, b) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady ochrony praw nabytych, zasady trwałości i przewidywalności prawa, a w konsekwencji wydanie decyzji skrajnie niekorzystnej dla inwestorów, c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy, 2) prawa materialnego, tj.: a) art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną i bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki o nr geodezyjnym [...], b) art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewstrzymanie przez organ z urzędu wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2025 r., do czasu rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismem z 5 grudnia 2025 r. pełnomocnik skarżących wniósł w ich imieniu uzupełnienie skargi. Zwrócił się o: 1) dopuszczenie dowodu z postanowienia Starosty Giżyckiego z dnia 24 listopada 2025 r. na fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], 2) zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego Starosty Giżyckiego w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niższej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 21 października 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 czerwca 2025 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki o nr geodezyjnym [...]. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 6 listopada 2024 r. Tym samym z mocy art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej u.p.z.p. stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasad dobrego sąsiedztwa); 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Według zaś art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie natomiast do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wspomnianych uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Kolegium postanowieniem z dnia 27 marca 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Giżyckiego z dnia 21 stycznia 2025 r. wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki o nr geodezyjnym [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. Il SA/O1 351/25. (orzeczenie nieprawomocne) oddalił skargę skarżących złożoną na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. Należy pamiętać, że uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym) (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 października 2012 r., II SA/Sz 687/12, Lex nr 1241436). Należy mieć na uwadze, że w praktyce wyłączona jest możliwość kontroli przez organ prowadzący postępowanie główne postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.i.z.p. przez organy współdziałające. Postanowienia takie mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych - wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności (art. 126 k.p.a.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r., II OSK 239/08 (LEX nr 515197) stwierdzono z kolei, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania. Skoro zatem organ prowadzący postępowanie główne jest związany postanowieniem odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy to w niniejszej sprawie - wobec braku uzgodnienia projektu decyzji przez Starostę - organ jak najbardziej zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na legalizację samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej. W związku z tym bezzasadny jest zrzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1. Nie zasługuje na aprobatę również zarzut naruszenia art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ze względu bowiem na wniesienie przez stronę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego organ administracji nie ma obowiązku, a jedynie możliwość wstrzymania wykonania decyzji. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wyjaśnienia skarżącego. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadmienić należy, że wnioski zawarte w uzupełnieniu skargi nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę.