II SA/Ol 828/12

Dnia 18 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 roku sprawy ze skargi M. A.- B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8.435,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w A, oznaczonej jako działka nr "[...]" o powierzchni 1,05 ha, na skutek jej podziału, na rzecz Gminy A, należną od M. B i J. B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia "[...]", wydaną przez Wójta Gminy zatwierdzony został projekt podziału ww. nieruchomości. Organ I instancji stwierdził wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 33.741,00 zł, wynikający z podziału nieruchomości. Wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr XXIII/224/08 z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, co w tym przypadku stanowi kwotę 8.435,25 zł, która została wykazana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Według organu rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił sposób wykonania wyceny, jak również zawarł dokładny opis nieruchomości przyjętych do porównania. Ponadto wskazano, że argumentem przemawiającym za skorzystaniem przez gminę z prawa do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest konieczność dbania o dochody gminy, które są jej niezbędne na realizację zadań własnych. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. B. i J. B., zarzucając jej: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nieruchomość strony odwołującej i nieruchomości położone w Gminie B, użyte do wyceny metodą porównawczą, są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami; - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, wyrażającej się w przyjęciu, że w sytuacji gdy gmina nie poniosła żadnych wydatków związanych z dokonaniem podziału nieruchomości, ma ona możliwość nałożenia na właścicieli działek ulegających podziałowi, opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; - naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie w trakcie postępowania wyrażonej w tym przepisie zasady ochrony słusznego interesu obywatela; - naruszenie prawa procesowego w postaci art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, mimo wcześniejszego złożenia przez organy Gminy zapewnień, że z uwagi na sfinansowanie w całości podziału ze środków strony, opłata ta nie będzie pobierana. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji. Podkreśliło przy tym, że regulacja prawna - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - opłaty adiacenckiej ustalonej na skutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, nie pozostaje w związku z udziałem w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto wskazano, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest wystarczające. Wskazane motywy zaś odzwierciedlają istotne ustalenia operatu szacunkowego, który z kolei nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Natomiast ewentualne przyrzeczenia publiczne składane stronom przez organy gminy nie mogą w ocenie Kolegium zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Skargę na ww. rozstrzygnięcie wywiedli pismem z dnia 17 lipca 2012r. M. B. i J. B.. Skarżący powtórzyli swoje zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 84 Konstytucji poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa w zakresie podatków i danin publicznych. Wnieśli również o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 84 Konstytucji w zakresie w jakim umożliwia organom gminy w okresie 3 lat od zaistnienia zdarzeń opisanych w tym artykule, nałożyć na właściciela/użytkownika wieczystego gruntu opłatę adiacencką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651). Stosownie do tego przepisu jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Opłata adiacencka nakładana na podstawie ww. regulacji prawnej stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, który zatwierdzony jest decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy, działającego w tym przypadku jako organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Jakkolwiek zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości nie jest zależne od woli tego organu, lecz od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału, to jednak gmina uprawniona została do uzyskania dochodu z nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta zyska na wartości wskutek dokonanego podziału, który zatwierdza organ gminy. Kluczowym zatem warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe tylko wtedy gdy w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna (albo orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty. (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, wydanie 2, str. 599-600). Na gruncie przedmiotowej sprawy ostateczną decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Wójta Gminy zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w A, oznaczonej jako działka nr "[...]" o powierzchni 1,05 ha, stanowiącej własność M. B. i J. B., na osiem działek. W dniu, w którym ta decyzja stała się ostateczna czyli 3 sierpnia 2011r. obowiązywała Uchwała Nr XXIII/224/08 Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, określająca stawkę procentową takiej opłaty adiacenckiej na 25% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Ponadto, co jest kluczowe, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 23 września 2011r. (akta adm., k. – 35) stwierdzono wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o 33.741 zł, na skutek jej podziału. W ocenie Sądu operat został sporządzony w sposób rzetelny. Wynika z niego jednoznacznie, że na skutek podziału przedmiotowej nieruchomości, nastąpił wzrost jej wartości. Zostało to wykazane i uzasadnione w tym dokumencie. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego, na przykład w piśmie z dnia 28 marca 2012r., kwestionowali sporządzoną wycenę ich gruntu, podając, że w operacie przyjęto ceny gruntu z gminy B i C, przez co średnia cena za 1 m kw. gruntu wzrosła na ich niekorzyść (akta adm., k. – 71). Według strony porównanie cen gruntowych z tych gmin było błędne, ponieważ atrakcyjność tych terenów jest większa, a tym samym nabycie ziemi jest droższe. Tymczasem, z operatu szacunkowego wynika, że część z działek przyjętych do porównania z innych gmin została wzięta pod uwagę przy szacowaniu wartości nieruchomości przed podziałem, a po podziale jedynie odnośnie wartości działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne (działki nr "[...]"). Natomiast do szacowania wartości nieruchomości po podziale (działki nr "[...]") rzeczoznawca przyjął wyłącznie działki położone w gminie A. Wskazać należy, że nawet gdyby podzielić stanowisko strony co do większej atrakcyjności nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej (choć z operatu to nie wynika), trzeba byłoby stwierdzić, że było to działanie korzystne dla skarżących. Im wyższa jest bowiem cena nieruchomości uwzględnionych do wyceny przedmiotowego gruntu przed podziałem, tym niższa będzie przecież finalnie kwota naliczonej opłaty, ponieważ mniejszy jest wzrost wartości nieruchomości po podziale. Dodać przy tym należy, że rzeczoznawca uzasadnił wybór nieruchomości sąsiednich słabo rozwiniętym rynkiem lokalnym transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, do czego miał prawo. Bez wątpienia zatem spełnione zostały ustawowe przesłanki nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu podziału ich nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, jeszcze raz trzeba podkreślić, że przepis ten stanowi samoistną podstawę nałożenia opłaty adiacenckiej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości, na skutek jej podziału. Taka opłata jest de facto rodzajem renty gruntowej. Nie ma zatem żadnego znaczenia czy gmina partycypowała w kosztach podziału nieruchomości, czy też nie. Nie jest to bowiem przesłanka do ustalenia takiej opłaty wynikająca z art. 98a ust. 1 ww. ustawy. Trudno też czynić organowi gminy zarzut, że korzysta z możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej jaką daje mu wspomniana regulacja prawna. Wójt Gminy ma bowiem prawo a nawet obowiązek dbać o dochody gminy i uwzględniać wszystkie ich możliwe źródła. Nie są też zasadne zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać dlaczego organ ustalił opłatę adiacencką pomimo faktu, że gmina nie partycypowała w kosztach podziału nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wymaga, aby warunkiem koniecznym do ustalenia opłaty na podstawie art. 98a ustawy było wcześniejsze partycypowanie gminy w kosztach podziału nieruchomości, dlatego też organ nie musiał w uzasadnieniu decyzji odnosić się do tej kwestii. W ocenie Sądu także zarzut skargi dotyczący konieczności stosowania w drodze analogii przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących ustalania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej nie jest zasadny. Po pierwsze, ustawodawca w art. 98a ustawy nie odsyła wprost do stosowania regulacji związanych z ustaleniem opłat adiacenckich związanych z uczestniczeniem przez właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, wskazując jedynie, które przepisy Działu III Rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Po drugie, o czym już wspomniano wyżej, uiszczenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ustawy związane jest ze wzrostem wartości nieruchomości na skutej jej podziału, a ustawa do jej naliczenia nie wymaga, by gmina partycypowała w kosztach podziału nieruchomości, podczas gdy w art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wskazuje, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Cel przywołanych opłat adiacenckich jest więc zupełnie inny. W pierwszym przypadku opłata jest ponoszona z powodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału dokonanego przez organ gminy. W drugim przypadku, opłata jest formą uczestniczenia przez właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast co do zarzutu strony skarżącej mówiącego, że organ dokonał przyrzeczenia, iż w przypadku sfinansowania przez stronę w całości kosztów podziału nieruchomości, nie będzie pobierał opłaty adiacenckiej, to na gruncie niniejszej sprawy zarzut ten należy ocenić jako bezzasadny. Instytucja przyrzeczenia należy do dziedziny prawa cywilnego i nie może być brana pod uwagę przy ocenie legalności decyzji wydawanej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Strona może ewentualnie dochodzić roszczeń z tego tytułu przed sądem powszechnym lub złożyć skargę na Wójta Gminy w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w ocenie Sądu wniosek pełnomocnika strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanymi przez niego pytaniami prawnymi, jest niezasadny. Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 września 2012r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniosek złożony w skardze, a ponadto rozszerzył wniosek o kolejne pytanie do Trybunału Konstytucyjnego, które w jego ocenie powinno brzmieć: czy art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 84 Konstytucji RP w zakresie w jakim dopuszcza nałożenie opłaty adiacenckiej na użytkownika wieczystego nieruchomości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w przypadku, gdy uchwała rady gminy określająca stawkę opłaty adiacenckiej uchwalona została po dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił wątpliwości pełnomocnika skarżących co do braku zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 98a ust. 1, 1a i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieść należy, iż to wątpliwości Sądu a nie skarżących mogą uzasadniać ewentualne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, LEX nr 236849). W tym miejscu wskazać można jedynie, że pytania prawne zaproponowane przez pełnomocnika strony nie są zasadne. Na gruncie niniejszej sprawy bowiem uchwała Nr XXIII/224/08 Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału uchwalona została na długo przed wszczęciem postępowania w sprawie podziału nieruchomości skarżących, co nastąpiło wnioskiem z 26 listopada 2010 r., a także wydaniem decyzji o podziale 27 lipca 2011 r. (decyzja ta stała się ostateczna 3 sierpnia 2011 r.). Co oczywiste uchwała ta obowiązywała także w czasie wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Ponadto postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej zostało wszczęte miesiąc po tym, jak decyzja podziałowa stała się ostateczna. Niezależnie od powyższego ustawodawca po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. znowelizował przepisy dotyczące ustalania opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości i w ocenie Sądu w obecnej wersji przepisy te nie naruszają Konstytucji RP. Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.