II SA/Ol 828/18

Dnia 17 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olecku na uchwałę Rady Powiatu w Gołdapi z dnia 26 października 2017 roku nr L/219/2017 w przedmiocie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w roku 2018 - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Gołdapi w dniu 26 października 2017r. podjęła uchwałę nr L/219/2017 w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w roku 2018. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016r. poz. 814 ze zm., dalej jako: u.s.p.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017r. poz. 1260 ze zm., dalej jako: P.r.d.) w zw. z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 3 sierpnia 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r. poz. 772). W § 1 ust. 1-3 podjętej uchwały określono koszty związane z usunięciem i parkowaniem pojazdów za każdą dobę oraz koszty spowodowane wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, przy czym opłaty te zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji przedmiotowego zadania Rada ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi, parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od jego usunięcia. Ustalone stawki nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki opłat, które ogłaszane są na każdy rok kalendarzowy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski". Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w O., podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, a mianowicie art. 130a ust. 6 P.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w sposób zawyżony, nieodzwierciedlający rzeczywistych kosztów wykonywania tych czynności przez przedsiębiorstwo, któremu je powierzono oraz żądając stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 ust. 1-3. W uzasadnieniu podkreślono, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawem miejscowego, gdyż określa zakres ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, a zatem dotyczy sytuacji o charakterze powtarzalnym, zaś jej adresaci zostali określeni w sposób generalny. Wskazano, że ustawodawca określił w art. 130a ust. 6 P.r.d. jedynie dwa kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat i wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami niż te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Wskazano, iż realne koszty ponoszone przez Powiat w związku z wykonywaniem tego zadania wynikają z umowy z dnia 30 grudnia 2015r. zawartej pomiędzy Powiatem a firmą Handlowo – Usługową, przy czym stawki określone w umowie z wykonawcą zostały ustalone w wysokościach niższych niż wynika to ze stawek ustalonych na mocy skarżonej uchwały. Podkreślono przy tym, iż Rada ustaliła stawki opłat za usunięcie pojazdów z drogi oraz za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi w maksymalnych kwotach stawek określonych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r., chociaż stawki te nie odpowiadają rzeczywistym kosztom ponoszonym w związku z wykonywaniem tego zadania przez powiat. Zatem bez względu na motywy uchwalenia tego rodzaju stawek nie odpowiadają one dyrektywom, o których mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d., albowiem nie odzwierciedlają rzeczywistych kosztów ponoszonych w związku z realizacją zadania nałożonego do realizacji w drodze ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, iż ustawodawca - w ramach delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 130a ust. 6 P.r.d. - pozostawił Radzie tzw. luz decyzyjny, pozwalający poszczególnym powiatom na kształtowanie stawek przedmiotowych opłat na poziomie zapewniającym sprawną realizację zadań, dostosowanym do warunków ukształtowanych na terenie danej społeczności lokalnej. Wskazano, iż dochodzenie od właścicieli pojazdów kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, czy likwidacją pojazdu w większości przypadków obarczone jest wadą nieskuteczności z uwagi na brak możliwości ustalenia właściciela pojazdu, jego przebywanie w zakładzie karnym, brak miejsca zameldowania bądź zatrudnienia lub nieposiadanie środków na zapłatę kosztów. Podano, że na dzień 31 grudnia 2017r. należności z tytułu opłat komunikacyjnych (usuwanie, parking) wynosiły łącznie 113181,54 zł, a w pięciu przypadkach postępowanie egzekucyjne zostało umorzone wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Zatem chcąc prawidłowo wywiązać się z ciążących w myśl art. 130a P.r.d. obowiązków, w sposób zapewniający sprawną realizację tych zadań, każdorazowo przy określaniu wysokości opłat Rada nie opiera się wyłącznie na kryterium jednostkowych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, lecz także bierze pod uwagę analizę różnicy przychodów uzyskanych z wykonywanego zadania z tytułu sprzedaży pojazdów, bądź ich likwidacji oraz środków pochodzących z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska oraz wydatków z umów zawieranych z podmiotami zewnętrznymi. Zaznaczono przy tym, iż weryfikacja powyższych kosztów dokonana przed podjęciem uchwały prowadzi do wniosku, że koszty ponoszone przez Powiat w ubiegłych dwóch latach budżetowych przewyższyły znacząco wpływy uzyskane z tytułu wnoszonych przez właścicieli opłat. W ocenie organu umowa zawarta z przedsiębiorcą nie może stanowić jedynego punktu odniesienia do rzeczywistych kosztów, gdyż koszty ponoszone przez Powiat są wyższe od opłat za usunięcie pojazdu. Okoliczność, że przedsiębiorcy proponują niższe stawki niż komercyjnie są przez nich pobierane nie oznacza, że Rada Powiatu przekroczyła delegację ustawową z art. 130a ust. 6 P.r.d. Oferenci niejednokrotnie celowo bowiem zaniżają stawki w zamówieniach publicznych, co nie wynika z ekwiwalentności przychodów w stosunku do kosztów jakie ponoszą w związku z zadaniem, lecz jest wynikiem pewnych decyzji biznesowych spełniających inne funkcje niż dochodowe, np. marketingowe. Przyjęcie kwot odpowiadających rzeczywistym stawkom oferowanym przez podmioty zewnętrzne na obszarze właściwości danego powiatu wykluczyłoby możliwość osiągnięcia przez powiat stanu sprawnej realizacji zadań, o której mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d., a przepis ten rozumiany w sposób przedstawiony przez Prokuratora de facto zostałby pozbawiony racji bytu. Jak wynika z zestawienia kosztów i przychodów przychód z zadania nie wystarcza na pokrycie kosztów generowanych w związku z realizacją zadania, a więc brak dochodu wyklucza kierowanie się przez organ względami fiskalnymi przy uchwalaniu tych stawek. Stąd też w uzasadnieniach projektów uchwał Rada uwydatnia przychody z realizacji zadania, a nie rzeczywiste koszty. Podniesiono, iż brak odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do szczegółowych kalkulacji kosztów nie oznacza, że analiza taka nie została dokonana. Wskazano, że stawki maksymalne ustalane przez właściwego ministra mają zagwarantować możliwość sprawnej realizacji zadania, a w tak małych powiatach o tak niskich dochodach własnych, tylko ustalenie ich na poziomie zbliżonym do maksymalnego pozwoli uniknąć znaczących strat wynikających z nieodebrania pojazdu przez właściciela, co z kolei związane jest z brakiem opłaty. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 17 stycznia 2019r. Prokurator zmodyfikował swój wniosek w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 P.r.d. Zgodnie z treścią powyższego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat zostały określone w art. 130a ust. 6a P.r.d.; obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego, podejmując uchwałę na zasadzie przepisu art. 130a ust. 6 P.r.d. Przesłankami tymi są: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Należy wyraźnie podkreślić, iż żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 P.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały, ale nie daje zupełnej dowolności. Zatem uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i rzeczywistymi kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Przy czym uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę tak, aby na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria przewidziane w ustawie. W niniejszej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zasadzie ogranicza się do przytoczenia obowiązujących przepisów prawa. Nie wiadomo zatem, czy ustalenie stawek stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy, czy też nastąpiło arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów. Okoliczność bowiem, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a P.r.d., nie oznacza, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 130a ust. 6 P.r.d. Z kolei wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skardze wskazują, że Rada błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez Powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W czasie podjęcia przedmiotowej uchwały obowiązywała umowa zawarta pomiędzy Powiatem a firmą "[...]", dotycząca usuwania pojazdów z dróg, umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz prowadzenie parkingu strzeżonego. Umowa ta została zawarta na czas określony od dnia 1 stycznia 2016r. do dnia 31 grudnia 2018r., co oznacza, że umowa ta powinna funkcjonować przez cały czas obowiązywania zaskarżonej uchwały. Jednakże dysproporcje między kwotami określonymi w tejże uchwale a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne, co budzi istotne wątpliwości. Nie jest bowiem zasadne stanowisko organu, że przy określaniu wysokości przedmiotowych opłat Rada nie może opiera się wyłącznie na kryterium jednostkowych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, lecz musi także uwzględnić analizę różnicy przychodów uzyskanych z wykonywanego zadania z tytułu sprzedaży pojazdów, bądź ich likwidacji oraz środków pochodzących z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska oraz wydatków z umów zawieranych z podmiotami zewnętrznymi, a weryfikacja tych kosztów dokonana przed podjęciem uchwały prowadziła do wniosku, że koszty ponoszone przez Powiat w ubiegłych dwóch latach budżetowych przewyższyły znacząco wpływy uzyskane z tytułu wnoszonych przez właścicieli opłat. Należy bowiem wyjaśnić, że ponieważ ustalone stawki opłat ponoszone przez ich właścicieli za usunięcie pojazdu określonej kategorii oraz jego parkowanie na parkingu strzeżonym dotyczą ponoszenia opłat z tego tytułu, to nie można - jak wskazano w odpowiedzi na skargę - kosztów tych przenosić na innych użytkowników pojazdów. Nie można zatem zaakceptować sytuacji, gdy właściciel pojazdu usuniętego z drogi i przechowywanego na parkingu strzeżonym będzie zmuszony do poniesienia kosztu tych czynności w wysokości obejmującej nie tylko rzeczywistą ich wartość, ale także koszt innych usług świadczonych przez tego przedsiębiorcę, którego nie ponieśli inni właściciele pojazdów, bowiem nie odebrali oni swoich dotychczasowych pojazdów, co wygenerowało dodatkowe koszty konieczne do poniesienia przez Powiat. Nadto właściciel takiego pojazdu będzie zmuszony uiścić opłatę w wysokości określonej w skarżonej uchwale, natomiast wykonawca umowy zawartej z Powiatem otrzyma za wykonane usługi jedynie wynagrodzenie, które nie będzie odpowiadało wysokości kosztu poniesionego przez właściciela pojazdu, co oznacza że w takim konkretnym przypadku jednostka samorządu terytorialnego uzyska z tego konkretnego przypadku nieuzasadnioną korzyść. Należy podkreślić, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji zadań i kosztami usunięcia i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Tym samym odczytanie treści art. 130a ust. 6 i 6a u.p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu na realizację tego obowiązku w zastępstwie za innych właścicieli pojazdów, którzy ich nie odbierają, oznacza jego wadliwą wykładnię (wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2017r., sygn. I OSK 1916/16, dostępny w CBOSA). Konstrukcja prawna upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zawiera dwa wyraźnie wskazane kryteria ustalenia tych opłat. Przesłanka fiskalna w postaci zapewnienia przychodów nie stanowi takiego kryterium. Także fakt, iż – jak podaje organ - przedsiębiorcy oferujący swoje usługi w trybie ustawy o zamówieniach publicznych oferują niższe stawki niż pobierane przez nich komercyjnie nie uzasadnia wprowadzania przez Radę wyższych stawek w uchwale. Nie jest to bowiem przesłanka wymieniona w art. 130a ust. 6 P.r.d., w oparciu o którą należy ustalić stawki przedmiotowych opłat. Stwierdzić zatem należy, że organ nie uwzględnił kryteriów, którym powinien kierować się, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez Powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym w ocenie Sądu stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6a p.r.d. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.