II SA/Ol 829/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E.Z, E.S. oraz E.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy P. ustalił E.Z., E.S. i E.Z. jednorazową opłatę na rzecz gminy P. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy P. w obrębie O. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną w wysokości 4563,50 zł. W uzasadnieniu powołano się na art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym wskazując iż w związku ze sprzedażą działek o nr 32/21, 32/23, 32/24, 32/29, 32/30 należało dokonać naliczenia jednorazowej opłaty. Wyjaśniono, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy P. z dnia "[...]" w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy P. w obrębie O. przedmiotowe działki zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkalną, jednorodzinną, zaś stawka opłaty została w tej uchwale ustalona na 25% wzrostu wartości nieruchomości. Podano, iż wzrost wartości nieruchomości określono na podstawie operatu szacunkowego z dnia 18 lutego 2008r. Wskazano także w jaki sposób wyliczono kwotę jednorazowej opłaty. Od decyzji tej odwołali się E.Z., E.Z. i E.S. Podnieśli, iż przy wycenie nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego nie została uwzględniona poprzednia zmiana planu zagospodarowania przestrzennego z funkcji terenów przemysłowych o dużej uciążliwości na tereny rolnicze w oparciu o uchwałę z dnia "[...]" co znacznie obniżyło wartość nieruchomości. Podali, iż na spotkaniu w dniu 19 lutego 1997r. z ówczesnym Wójtem uzgodniono, iż mieszkańcy nie będą występować o odszkodowanie za znaczne obniżenie wartości ich ziemi, a gmina nieodpłatnie przeprowadzi kolejną zmianę planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. i tereny rolnicze zostaną przekształcone pod budownictwo mieszkaniowe. W związku z tym w ich ocenie gmina naliczyła opłaty od fikcyjnego wzrostu wartości ziemi. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpatrzeniu odwołania E.Z. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powołano się na przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśniono, że z przepisów tych wynika, iż o ile w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel tej nieruchomości zbywa ją to wójt ma obowiązek pobrania jednorazowej opłaty, której wysokość może być ustalona na nie więcej niż 30% wartości nieruchomości. Przy czym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie organu odwoławczego operaty szacunkowe sporządzone w sprawie budzą zastrzeżenia, które wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podniesiono, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego wskazano, iż dotyczy ono także działki o nr 32/13. Działka ta nie była jednak przedmiotem wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Brak jest także rozstrzygnięcia co do tej działki w treści decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazano przy tym, iż brak jest wyjaśnienia czy opłata w odniesieniu do tej działki została ustalona odrębną decyzją, czy też postępowanie w tym zakresie zakończono w inny sposób. Podniesiono, iż w operatach szacunkowych w sposób błędny określono daty istotne dla dokonywanej wyceny. Wyjaśniono, iż zgodnie z § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa się wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed i po uchwaleniu miejscowego planu lub jego zmiany. Nie uwzględnia się części składowych nieruchomości oraz przyjmuje się jej stan z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. W niniejszej sprawie rzeczoznawca wskazał na datę 28 października 2003r. jako dzień wejścia w życie uchwały, podczas gdy weszła ona w życie z dnia 29 października 2003r. i na ten dzień należy dokonać wyceny. W ocenie organu odwoławczego zastrzeżenia budzi także fakt przyjęcia w procesie szacowania nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed zmianą planu miejscowego, nieruchomości rolnych zbytych w drodze przetargu przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Wskazano bowiem, iż zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu; przy czym ceny uzyskane w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Wskazano, iż przy szacowaniu niektórych działek przyjęto do porównania nieruchomość sprzedaną w drodze przetargu, której cena odbiegała o wiej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne, a rzeczoznawca nie wyjaśnił z jakich względów przyjął tę nieruchomość jako źródło informacji w toku szacowania. Z uwagi na wskazane zastrzeżenia Kolegium uznało, iż operaty szacunkowe w obecnym stanie nie mogą stanowić podstawy do ustalenia opłaty planistycznej. Przy czym powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, iż operat winien przedstawiać tok rozumowania rzeczoznawcy w sposób pozwalający na jego prześledzenie i skontrolowanie. Organ odwoławczy wskazał także, iż w przypadku ustalenia opłaty planistycznej stanowiącej przedmiot współwłasności organ musi precyzyjnie określić czy wymierzana opłata nakładana jest na każdego współwłaściciela z osobna, czy też solidarnie, a w decyzji organu pierwszej instancji tego nie określono. W związku z tym Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji w całości, mimo iż dwójka współwłaścicieli wniosła odwołane z uchybieniem terminu. Odnosząc się do zarzutów odwołania podano, iż rzeczoznawca nie miał podstawy do uwzględnienia w toku wyceny zmiany przeznaczenia terenu z przemysłowego na rolny dokonanej przy poprzedniej zmianie planu miejscowego, gdyż brak jest do tego podstaw prawnych. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie 29 października 2003r. Nie mogą być też wiążące dla organów, czy też rzeczoznawcy ustalenia poczynaniu w czasie spotkania, na które powołuje się odwołująca. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze O. stwierdziło, iż odwołanie E.Z. i E.S. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Na powyższą decyzję oraz postanowienie skargę wnieśli E.Z., E.S. oraz E.Z. W skardze zarzucili jedynie, iż ich odwołanie zostało złożone w terminie, za pośrednictwem poczty. Zarzucili, iż Wójt Gminy P. na zapytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o sposób wniesienia odwołania, niezgodnie z prawdą podał, iż zostało złożone osobiście przez strony. Skarga dotycząca wyżej wskazanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia "[...]" została rozpoznana odrębnie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 828/08. W odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podano, iż skarżący nie podnieśli żadnych merytorycznych zarzutów co do zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż w dacie orzekania Kolegium dysponowało jedynie informacją organu pierwszej instancji odnośnie sposobu i terminu złożenia odwołania. Z tego względu wydano postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu przez E.Z. i E.S., a rozpoznano wyłącznie odwołanie E.Z. Jednakże z uwagi na fakt, iż decyzję organu pierwszej instancji uchylono w całości, odnosi ona skutki prawne do wszystkich zobowiązanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży; przy czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. powołanej ustawy). W myśl art. 37 ust. 3 i 4 powołanej ustawy roszczenia z tytułu obniżenia wartości nieruchomości (odpowiednio opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości) można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 powołanej ustawy). Zatem mają w tym zakresie zastosowanie przepisy działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Przepisy te określają zarówno sposób dokonywania wyceny nieruchomości, jak i osoby uprawnione do sporządzania operatów szacunkowych. W niniejszej sprawie operaty szacunkowe sporządzone dla celów ustalenia tzw. opłaty planistycznej budzą zastrzeżenia, które szczegółowo zostały opisane w uzasadnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. W tym stanie rzeczy Sąd w pełni podziela pogląd organu odwoławczego, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co z mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzja Kolegium nie narusza zatem prawa. Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie Kolegium błędnie ustaliło, iż odwołanie E.Z. i E. S. zostało wniesione z uchybieniem terminu, lecz w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienie w tym przedmiocie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez sam organ (postanowienie SKO z dnia "[...]"). W tej sytuacji odwołanie wszystkich stron winno być rozpatrzone merytorycznie. Skoro jednak strony odwołały się w jednym piśmie, które Kolegium rozpoznało, a decyzja organu pierwszej instancji została uchylona w całości, to odniosło to skutek także w odniesieniu do skarżących E.Z. i E.S. Zatem to uchybienie procesowe nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i tym samym nie wypełniło dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez strony kwestii zasadności prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie wskazać należy, iż regulacje dotyczące jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdują się zarówno w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w obowiązującej do dnia 10 lipca 2003r. ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415 ze zm.). Przy czym w obydwu tych aktach normatywnych w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 36 i 37 obecnie obowiązującej ustawy (art. 36 ustawy poprzednio obowiązującej) wójt, burmistrz, prezydent jest zobowiązany do pobrania takiej opłaty. Natomiast ani rada gminy, ani wójt nie mają uprawnień do zmiany przepisów rangi ustawowej, a zatem wszelkie zapewnienia ze strony tych organów co do odstąpienia od pobrania przedmiotowej opłaty nie miały i nie mają żadnego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Także okoliczność, iż po poprzedniej zmianie planu miejscowego strony nie występowały o ewentualne odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości także nie ma wpływu na wymiar opłaty, gdyż opłata ta dotyczy wzrostu wartości nieruchomości z tytułu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwalą Rady Gminy P. z dnia "[...]". Wobec powyższego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W związku z tym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).