II SA/Ol 829/17

Dnia 14 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi N. O. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., działająca z upoważnienia Prezydenta "[...]" referent w Miejskim Urzędzie Pracy w "[...]" , uznała z dniem 19 lipca 2017 r. "[...]" (zwaną dalej skarżącą), za osobę bezrobotną oraz odmówiła przyznania jej prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku jest to, że nie można zaliczyć okresów pobierania przez stronę zasiłku macierzyńskiego w czasie współpracy z osobą prowadzącą działalność gospodarczą do wymaganych 365 dni, w celu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżąca podniosła, że przez cały okres współprowadzenia działalności gospodarczej odprowadzała podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy co najmniej nominalne wynagrodzenie. Od dnia 15 lipca 2016 r. przebywała na zasiłku macierzyńskim, dodatkowo odprowadzając składkę zdrowotną jako współwłaściciel. Po rozpoznaniu odwołania "[...]" , Wojewoda "[...]" , decyzją z dnia 30 sierpnia 2017 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 tej ustawy – do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W ocenie organu odwoławczego, niezbędnym do ustalenia uprawnień zasiłkowych jest sprawdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od 18 stycznia 2016 r. do dnia 18 lipca 2017 r., strona współprowadziła pozarolniczą działalność, od której opłacała składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Z akt sprawy wynika, że udokumentowany okres uprawniający do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji "[...]" łącznie wynosi 78 dni i jest niewystarczający wobec wymaganych 365 dni do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ stwierdził, że nie może zostać zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku wskazywany przez stronę okres pobierania zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż w okresie tym strona była zwolniona z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Stosownie do art. art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jednym z okresów równoważnych z okresem faktycznej aktywności zawodowej, są również okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego, jednak musi przypadać to po zaprzestaniu pozarolniczej działalności. Zaliczanie okresów równoważnych jest wyjątkiem od stażu aktywności zawodowej, o czym stanowi użyty w art. 71 ust. 2 zwrot "również". Zatem wyjątek ma moc obowiązującą tylko w takim zakresie, jak to wynika z jego treści i nie może być w drodze zabiegów interpretacyjnych przenoszony na sytuacje podobne lub zbliżone. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie, niezaliczenie takich okresów nie budzi żadnych wątpliwości na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia, jak i na gruncie zasad, wynikających z Konstytucji RP. W skardze na decyzję organu odwoławczego, wniesionej do tut. Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie skarżącej, organy dokonały błędnych wyliczeń, bowiem w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, dni składkowych było 543 okresu współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej, pobierania zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. W świetle art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego odprowadzane są jedynie składki emerytalne i rentowe, które w całości finansuje budżet państwa. Natomiast zgodnie z art. 7 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, okres pobierania zasiłku macierzyńskiego jest okresem nieskładkowym. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do naruszenia zasad wyrażonych w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i przesądza o niezgodności takiego rozwiązania z prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego, wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Sąd, dokonując wykładni przepisów prawa, winien zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak widząc swoją rolę, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że wykładnia językowa art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r., poz. 1272), nie jest w przedmiotowej sprawie do zaakceptowania na gruncie wartości konstytucyjnych. W pierwszej kolejności należy wskazać na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę że: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten wyraża zasadę określoności prawa i zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadą lojalności państwa wobec obywateli). Jakkolwiek nie stanowi on samoistnej podstawy prawnej działania władzy publicznej, to jest podstawą do wykładni i stosowania przez władzę publiczną przepisów prawa, w tym w zakresie praw socjalnych. Odwołać się także trzeba do konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W doktrynie przyjmuje się, że oznacza to nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych); równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów (M. Masternak-Kubiak (w:) B. Banaszak (red.), A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 121). Odnosząc się do powyższego, należy stwierdzić, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania we właściwym powiatowym urzędzie pracy, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za równorzędny z okresem "opłacania składek na ubezpieczenie społeczne" w rozumieniu ww. przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, powinien być uznany okres, w którym osoba prowadząca działalność gospodarczą była zwolniona z obowiązku opłacania tych składek w związku z pobieraniem zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. Zauważyć należy, że w świetle art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 z późn. zm.), w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego odprowadzane są jedynie składki emerytalne i rentowe, które finansuje w całości budżet państwa. Natomiast zgodnie z art. 7 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1383), okres pobierania zasiłku chorobowego jest okresem nieskładkowym. W demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest natomiast rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek chorobowy i zasiłek macierzyński, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi zatem do naruszenia zasad wyrażonych we wskazanych przepisach Konstytucji RP. Przesądza również o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku uzależnione jest wprawdzie od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzać z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1445/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, z podanych powodów stwierdził, że odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do wskazanych wartości konstytucyjnych, uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej oraz przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, przyjęcie, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres pobierania w trakcie współprowadzenia działalności gospodarczej zasiłku chorobowego i macierzyńskiego (por. ww. wyrok NSA). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w świetle którego do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również przypadające po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania m.in. zasiłku macierzyńskiego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, jest potwierdzeniem prawidłowości wskazanego rozumienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy. Przytoczony przepis, skoro nakazuje zaliczyć do wskazanego okresu 365 dni, okresy pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to - co należy przyjąć za racjonalne - tym bardziej dotyczy okresów prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawodawca użył tu bowiem określenia : "2. Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 i 2 zalicza się również okresy...". Jak wskazuje słownik języka polskiego (słownik języka polskiego PWN https://sjp.pwn.pl) – "również" (synonimy "także", "jak również") - to partykuła włączająca do większego zbioru wyróżniony przez nią element i komunikująca, że można o nim powiedzieć to samo co o pozostałych elementach tego zbioru Użycie w powyższym przepisie określenia "również" oznacza więc, że hipoteza normy, zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) mieści w swoim zakresie także okresy pobierania m.in. zasiłku chorobowego, czy macierzyńskiego, w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. W warunkach niniejszej sprawy – jak wynika z załączonego do skargi zaświadczenia z ZUS (k. 3 akt administracyjnych) – skarżąca była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 14 lipca 2016 r. oraz wyłączenie do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 15 lipca 2016 r. do 13 lipca 2017 r. Od dnia 5 kwietnia 2016 r. do dnia 14 lipca 2016 r. pobierała zasiłek chorobowy i od dnia 15 lipca 2016 r. do dnia 13 lipca 2017 r. - zasiłek macierzyński. Przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy organ pierwszej instancji, stosując wskazaną wyżej wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zobowiązany będzie zatem ocenić, przy uwzględnieniu wszystkich wymogów wynikających z tego przepisu, czy okres ten może być zaliczony do okresu uprawniającego do nabycia przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych. Ze względu na sposób sformułowania sentencji decyzji, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.