II SA/Ol 83/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz lp.1.3 załącznika nr 3 w zw. z art. 4 pkt 4 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.), dalej jako: "u.t.d.", wymierzył W. C., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą " [...]"(dalej jako: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 8000 zł, za wykonywanie samochodem marki DAF o nr rej. "[...]", w dniu 30 lipca 2016r., w miejscowości, na drodze krajowej nr 22, przewozu na potrzeby własne wiertnicy, z miejscowości Pruszcz Gdański do m. Gilwa, bez wymaganego zaświadczenia. Zdaniem organu I instancji przedmiotowy przewóz należy kwalifikować, jako krajowy niezarobkowy transport drogowy rzeczy, niezależnie od zarejestrowania pojazdu jako specjalny z przeznaczeniem do prac wiertniczych. Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, który wywodził że wiertnica nie jest rzeczą, tylko urządzeniem sprzężonym z pojazdem, a zatem nie jest ładunkiem. Organ I instancji przyjął, że o ile wiertnica wymaga "zaplecza" z urządzeń na trwałe połączonych z pojazdem, to sama w sobie nie stanowi integralnej części pojazdu. Stwierdził, że wiertnica jest zdolna do samodzielnego poruszania się i w celu wykonywania swojej pracy opuszcza pojazd i porusza się na gąsienicach. Jest więc maszyną (rzeczą), którą strona za pomocą posiadanego pojazdu przewozi z miejsca na miejsce w celu wykonywania przewiertów. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił, że kontrola drogowa nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy i rzetelny, gdyż nie wyjaśniono czy wiertnica stanowi integralną część pojazdu. Podał, że kontrolowanym pojazdem nie można fizycznie wykonywać przewozu rzeczy, gdyż wiertnica zamontowana jest na stałe. Wyjaśnił, że wiertnica porusza się wzdłuż skrzyni ładunkowej do przodu i tyłu za pomocą gąsienic, na końcu skrzyni ładunkowej wysuwana jest głowica wraz z urządzeniem wiertniczym, które dokonuje odwierty. Podkreślił, że wiertnica zasilana jest cały czas poprzez znajdujące się w pojeździe urządzenia hydrauliczne i sterowniki. Wiertnica zdejmowana jest tylko w przypadku naprawy lub serwisu. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na treść art. 4 pkt 4 u.t.d., definiującego przewóz na potrzeby własne. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności. Stosownie zaś do art. 92 a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w zw. z lp. 1.3 załącznika nr 3 do tej ustawy, wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 zł. W świetle powołanych przepisów, organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia w sposób jednoznaczny, czy wiertnica faktycznie jest elementem na stałe złączonym z naczepą pojazdu i czy, jak twierdzi strona, nie musi być zdejmowana z pojazdu, aby wykonywała swoje zadania. Tym samym nie ma podstaw do jednoznacznego ustalenia obowiązku strony do posiadania zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. Organ II instancji wskazał, że sam fakt zarejestrowania pojazdu jako samochód specjalny, nie przeświadcza o tym, że takim pojazdem nie może być wykonywany przewóz drogowy. Zobowiązał organ I instancji do szczegółowego zbadania konstrukcji pojazdu, aby bezsprzecznie ustalić, czy w dniu kontroli wykonywano przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Zdaniem organu II instancji, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało orzeczenie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący domagał się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności: art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., wobec wydania decyzji bez poszanowania prawa, bez dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązujących przepisów oraz w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. Decyzji organu I instancji zarzucił zaś naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów u.t.d. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Podkreślił, że wiertnica jest stałym elementem pojazdu. Wyraził niezrozumienie, dlaczego organ II instancji nie zakończył postępowania umorzeniem. Jednocześnie zarzucił, że organ II instancji nie odniósł się do zgłoszonego przez skarżącego wniosku dowodowego i nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 marca 2017r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę. Podniosła, że pojazd był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Wiertnica była przytwierdzona. Podała, że obecnie stan faktyczny się zmienił z powodu większej ilości zleceń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie jest decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 23), dalej jako: "k.p.a." Zadaniem Sądu było więc dokonać przede wszystkim oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2016 r. poz.718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Kwestie materialnoprawne sprawy mogą podlegać rozpatrzeniu przez Sąd dopiero, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie zachodzą inne uchybienia procesowe uniemożliwiające Sądowi wypowiedzenie się co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu sprawy i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Innymi słowy sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Zastosowanie tej zasady możliwe jest jednak tylko wówczas, gdy materiał dowodowy jest kompletny i umożliwia dokonanie subumcji ustaleń faktycznych pod daną normę prawną. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, gdy konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być bowiem odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Postępowanie takie może mieć tylko charakter uzupełniający. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 § 2 k.p.a. oparty został zatem na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Chodzi tutaj o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). W rozpatrywanym przypadku rozumowanie organu odwoławczego jest jednak prawidłowe. Istota sporu dotyczy bowiem zasadniczej kwestii, niezweryfikowanej dotychczas, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a mianowicie tego czy przedmiotowa wiertnica jest zespolona na trwałe z pojazdem, stanowiąc integralną jego część, co niespornie, zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 4 u.t.d., wykluczałoby wymaganie od skarżącego spełnienia obowiązku określonego w art. 33 ust. 1 u.t.d. W takiej sytuacji nie można byłoby przyjmować, że pojazd jest przeznaczony do przewozu rzeczy. Natomiast gdyby okazało się, jak to przyjął organ I instancji, że wiertnica może opuszczać pojazd i samodzielnie funkcjonować, a pojazd służy głównie do przemieszczania jej z miejsce na miejsce w celu wykonywania nią odwiertów, wówczas bezsprzecznie należałoby uznać, że wykonywany był przewóz drogowy ładunku. W sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowy pojazd marki DAF jest zarejestrowany jako specjalny. Organy orzekające prawidłowo przyjęły, że okoliczność ta sama przez się nie wyłącza pojazdu spod regulacji u.t.d. W niniejszej sprawie nie zachodzą sytuacje opisane w przepisach: art. 3 ust. 1 i art. 33 ust. 2 u.t.d., określających jakie przewozy drogowe są zwolnione z omawianego obowiązku. Wbrew stanowisku skarżącego organ II instancji uwzględnił dostrzeżone przez skarżącego braki czynności kontrolnych, zasadnie nakazując organowi I instancji szczegółowe zbadanie konstrukcji pojazdu. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, tj. protokół kontroli, protokół przesłuchania kierowcy pojazdu oraz zdjęcia pojazdu, nie dają podstaw do wnioskowania, jak to uczynił organ I instancji, że wiertnica "jest zdolna do samodzielnego poruszania się i w celu wykonywania swojej pracy opuszcza pojazd, i porusza się na gąsienicach". Twierdzenie takie nie ma w ogóle pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ze zdjęć czy protokołu nie wynika, aby urządzenie było zaopatrzone w gąsienice. Dopiero w odwołaniu skarżący przyznaje tę okoliczność, tłumacząc przy tym, że służą one jedynie do przemieszczania wiertnicy w obrębie skrzyni ładunkowej pojazdu. W takim stanie rzeczy, w celu ustalenia prawdy materialnej, czyli stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, konieczne jest przeprowadzenie szczegółowych, udokumentowanych w przypisanej formie, oględzin konstrukcji pojazdu i wiertnicy oraz sposobu ich sprzężenia, co odpowiada normie art. 6, 7 i 8 k.p.a. Poczynienie ustaleń w tym zakresie pozwoli dopiero na ocenę czy stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 4 pkt 4 u.t.d. Przy czym ustalenia faktyczne powinny uwzględniać stan na dzień kontroli. W interesie zatem skarżącego jest wyjaśnienie jakich ewentualnie zmian konstrukcyjnych pojazdu dokonał po tej dacie w jaki sposób wiertnica była na stałe zespolona z pojazdem i kiedy stan ten uległ zmianie, jak sygnalizowano na rozprawie, co powinno zostać uwzględnione przy ocenie stanu faktycznego z daty kontroli. Reasumując, wydanie decyzji kasacyjnej na analizowanym etapie było konieczne, gdyż dostrzeżone przez organ II instancji luki materiału dowodowego, wymagają przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ I instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie rozważył należycie stanu sprawy, pomijając wyjaśnienie wskazanych okoliczności, niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Podnieść należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość badania stanu faktycznego sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać także należy o obowiązującej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć twierdzeń strony. Może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów. Obowiązek ten dotyczy organów obu instancji, z tym że w przypadku organu odwoławczego może on tylko uzupełniająco przeprowadzić dodatkowe dowody w sprawie (art. 136 k.p.a.). Ze względu na ochronę prawa strony do obrony i prawa do dwukrotnego rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez dwa różne organy, główny ciężar dokładnego wyjaśnienia sprawy spoczywa na organie I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.