II SA/Ol 832/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi R B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany oznaczenia użytku gruntowego jeziora oddala skargę Wnioskiem z dnia "[...]" R. B. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w "[...]" o zmianę klasyfikacji jeziora "[...]" z wód płynących na wody stojące. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działający z upoważnienia Starosty "[...]" – Sekretarz Powiatu "[...]", na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 68 ust. 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) odmówił zmiany użytku gruntowego jeziora "[...]", na działce oznaczonej nr geodezyjnym "[...]" o pow. "[...]" ha, położonej w obrębie geodezyjnym "[...]" gm. "[...]", z użytku "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi – Wp" na użytek "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi – Ws". W uzasadnieniu orzeczenia wskazał m.in., iż w trakcie prowadzonego postępowania Starostwo Powiatowe w "[...]" zwróciło się do Marszałka Województwa z prośbą o udzielenie informacji, czy woda pokrywająca grunty stanowiące działkę oznaczoną nr geodezyjnym "[...]" o pow. "[...]", położoną w obrębie geodezyjnym "[...]" gm. "[...]", jest wodą płynącą czy też stojącą, oraz, czy przedmiotowe jezioro posiada dopływ i odpływ, które świadczą o tym, iż jest jeziorem przepływowym. W odpowiedzi Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych stwierdził, iż: "jezioro "[...]" posiada naturalny dopływ i odpływ, a krótkotrwały zanik przepływu ciągłego, np. w czasie suszy nie pozbawia go charakteru ciągłego, czyli cech wody płynącej. Potwierdzeniem tego faktu jest Atlas Hydrograficzny Polski z 2005r., w którym jezioro "[...]" zaznaczone jest jako przepływowe. Ponadto, opieranie się na krótkotrwałych okresach (krótszych niż 10 lat) występowania lub zaniku przepływu prowadziłoby do częstej zmiany statusu wody z płynącej na stojącą i odwrotnie, co nie znajduje żadnego uzasadnienia". Uwzględniając powyższą opinię wskazał, że nie ma podstaw aby zmienić użytek jeziora "[...]" z "gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi" na "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi". W odwołaniu od tej decyzji R. B. wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019) do wód stojących zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Jezioro "[...]", stanowiące działkę nr "[...]", nie posiada jakichkolwiek naturalnych połączeń z powierzchniowymi wodami płynącymi. Cieki wodne, które według ewidencji gruntów dochodzą do jeziora "[...]", są rowami melioracyjnymi wykonanymi około "[...]". Wskazał, iż Starosta nie uwzględniając powyższych argumentów po raz kolejny wydał decyzję odmowną, nie uzasadniając w żaden sposób dlaczego uznał, iż w odniesieniu do przedmiotowych gruntów nie zachodzą przesłanki do uznania ich za grunty pod wodami stojącymi, określone w powołanym przepisie ustawy Prawo wodne. Podniósł, iż nie może być uzasadnione powoływanie fragmentu pisma Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych ani powoływanie się na dane z Atlasu Hydrograficznego wbrew ustaleniom i własnym informacjom, iż cieki dopływające do jeziora "[...]" są rowami melioracyjnymi, czyli mają charakter sztuczny. Dodał, iż w toku postępowania nie ustalono w sposób wiążący, czy rowy melioracji szczegółowej były ciekami naturalnymi i w wyniku działania czynników antropogenicznych zostały uregulowane i przystosowane do pełnienia funkcji melioracyjnych. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Motywując orzeczenie wskazał, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że jezioro "[...]" posiada dopływ i odpływ będący ciekiem naturalnym uregulowanym i przystosowanym do pełnienia funkcji melioracyjnych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Wobec powyższego jezioro "[...]" również zalicza się do śródlądowych wód powierzchniowych płynących zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1b powyższej ustawy. Ponadto wskazał, iż okolicznością przemawiającą za uznaniem jeziora jako "woda płynąca" jest przedstawienie powyższego zbiornika wodnego w Atlasie Hydrograficznym Polski jako jeziora przepływowego oraz włączenie jego wód do obwodu rybackiego rzeki "[...]" zgodnie z załącznikiem Nr "[...]" do rozporządzenia Nr "[...]" Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia "[...]" w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących. Świadczy o tym również, jak dodał, pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wyjaśniające charakter dopływów i odpływów jeziora. Powyższe nie pozwala zatem na wprowadzenie zmian w operacie gruntów i budynków i nadanie temu zbiornikowi statusu "wody stojącej". Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. B. żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 i 73 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej podtrzymując argumentację prawną zawartą w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Ponadto, stosownie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Istota problemu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące ustalenia charakteru wód jeziora "[...]", co oznacza, iż należy ocenić czy rację ma strona skarżąca podnosząc, że powyższe jezioro jest "wodą stojącą", czy też, jak twierdzi strona przeciwna "woda płynącą". Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy Prawo wodne śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na: 1) płynące, do których zalicza się wody: a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących; 2) stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Ponadto, stosownie do art. 9 powyższej ustawy przez ciek naturalny rozumie się: rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami (ust. 1 art. 9), a przez rów: sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu (ust. 13 art. 9). Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Powyżej wskazane regulacje jednoznacznie wskazują, iż ocena, czy konkretny zbiornik wodny ma charakter wody płynącej, czy też stojącej, może być przeprowadzona tylko w zgodności z przepisami ustawy Prawo wodne. Z kolei ustalenie kwestii, czy woda powierzchniowa jest stojącą, czy też płynącą, wymaga przeprowadzenia m. in.: obliczeń hydrologicznych, oceny zagadnień i problemów hydrologiczno – meteorologicznych zachodzących na analizowanym zbiorniku wodnym i jego otoczeniu, jak też ustalenia, czy dany zbiornik posiada dopływy i odpływy, a ustalenia w powyższym zakresie zawiera się w ekspertyzie hydrologicznej. W materiale aktowym sprawy znajduje się wykonana w "[...]" ekspertyza hydrologiczna dotycząca sposobu oznaczeń gruntów pod wodami powierzchniowymi działki nr "[...]" (jezioro "[...]"), obręb "[...]". Z treści ustaleń zawartych w powyższej ekspertyzie - charakterystyka hydrologiczna terenu - wynika m. in., że działka nr "[...]" jest położona w zlewni rzeki "[...]" i w jej kierunku następuje odpływ z jeziora, posiada również bezodpływowe cieki. Nadto, porównanie dopływów wód niskich do "zbiornika z parowaniem" wskazuje, że w okresie letnim brak jest dopływu ciągłego do jeziora. W konkluzji powyższego opracowania jego autorzy wskazują, iż grunty pod wodami jeziora mogą być przekwalifikowane na "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi – Ws". W ocenie Sądu powyższa ekspertyza nie przesądza jednoznacznie o stojącym charakterze wód jeziora. Przede wszystkim z ekspertyzy wynika, że w okresie letnim brak jest dopływu ciągłego, w związku z czym można oznaczyć działkę symbolem Ws – wody stojące. Jednakże brak ciągłości dopływu, jego okresowość, nie może przesądzać o stojącym charakterze wód jeziora. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1b ustawy Prawo wodne do wód płynących zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych. Skoro zatem przepis ustawy definiuje wodę płynącą jako posiadającą dopływ m. in. okresowy, a niniejsza ekspertyza wskazuje tylko, że jezioro jest pozbawione dopływu w okresie letnim, i jednocześnie nie zostało w niej jednoznacznie wykazane, czy takiego dopływu nie ma np. w okresie wiosennym lub jesiennym, co więcej nie zostało wyjaśnione czy dopływy nie występowały w latach wcześniejszych, to nie można powiedzieć, że przesądza ona w sposób bezsporny, że jezioro nie jest wodą płynącą. Ponadto, powyżej wskazany przepis posługuje się zwrotem "dopływ lub odpływ". Użycie w tym przepisie słowa "lub" przesądza, że dopływ i odpływ nie muszą występować jednocześnie aby zbiornik wodny mógł być zaliczony do wód płynących. Innymi słowy, wystarczy aby jezioro posiadało wyłącznie odpływ, aby zaliczyć je do wód płynących. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazuje na to ekspertyza z "[...]".: "działka nr "[...]" jest położona w zlewni rzeki "[...]" i w jej kierunku następuje odpływ z jeziora", jak również pismo Starostwa Powiatowego z dnia "[...]" wskazujące, że przez jezioro "[..]" przepływa rów "[...]" i wpływa do rzeki "[...]". Powyższa okoliczność, której skarżący nie kwestionuje, bezsprzecznie wskazuje, że jezioro nie może być zaliczone do kategorii wód stojących. Zasadnym jest ponadto zauważyć, iż w materiale aktowym znajduje się protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej z udziałem skarżącego w dniu "[...]" celem ustalenia, czy jezioro posiada odpływy lub dopływy. Z materiału zdjęciowego załączonego do protokołu wynika, że jezioro posiada dopływ w postaci rowu, jak też odpływ, którym również jest rów. Powyższa okoliczność została wcześniej potwierdzona wspomnianym pismem Starostwa Powiatowego z dnia "[...]". W ocenie Sądu świadczy to, iż fakt istnienia rowów, szczególnie rowu odpływowego łączącego jezioro z rzeką, wypełnia dyspozycję art. 5 ust. pkt 1b i jednoznacznie przesądza, że jezioro jest wodą płynącą. Stanowisko takie prezentuje również Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, który to w piśmie z dnia "[...]" kierowanym do Wicestarosty "[...]" wyraził opinię stanowiącą, że jeżeli ciek naturalny w wyniku działania czynników antropogenicznych został uregulowany i przystosowany do pełnienia funkcji melioracyjnych, np. został przekształcony w rów melioracji szczegółowej należy przyjąć, że jezioro z którego ten rów wypływa, lub do którego dopływa jest jeziorem przepływowym. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również okoliczność, iż ostateczną decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Starosta "[...]" stwierdził przejście z mocy prawa z dniem "[...]" w trwały zarząd Marszałka Województwa, stanowiących własność Skarbu Państwa, wód oraz gruntów pokrytych wodami płynącymi jeziora "[...]". Decyzja ta stanowi zatem kolejny argument potwierdzający okoliczność, że wody jeziora "[...]" są wodami płynącymi. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru geodezyjno – kartograficznego o płynącym charakterze wód jeziora nie może świadczyć fakt, iż przedmiotowe jezioro należy do obwodu rybackiego. O charakterze wód decydują wyłącznie, co wskazano powyżej, przepisy ustawy Prawo wodne. Natomiast obwody rybackie są tworzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 1985r. o rybactwie śródlądowym ( Dz. U. z 1999r. Nr 66 poz. 750 ze zm.). Odnośnie zapisów zawartych w Atlasie Hydrograficznym to wskazać należy, iż dane tam zawarte mogą wyłącznie stanowić uzupełnienie ustaleń organów, ale nie mogą tych ustaleń zastępować. Reasumując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- 6