II SA/Ol 832/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 438 zł (czterysta trzydzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją z dnia 7 września 2018 r., Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Olsztynie (dalej jako "PGWWP" lub "organ"), na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.), ustalił spółce A (dalej jako: "przedsiębiorstwo" lub "skarżący"), za okres II kwartału 2018 r., opłatę zmienną w wysokości 24.331 zł za pobór wód podziemnych. W informacji podano, że opłata obliczona została zgodnie z art. 272 ust. 2 Prawa wodnego, a wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), dalej jako: "rozporządzenie". Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto proces uzdatniania wód polegający na odżelazianiu, któremu przypisano najwyższą wartość spośród stosowanych przez podmiot korzystający z usług wodnych (§ 5 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 6 rozporządzenia). W złożonej od powyższego aktu reklamacji, skarżący podniósł, że woda pobierana z ujęć przedsiębiorstwa podlega procesom odżelaziania, odmanganiania i usuwania jonu amonowego. W związku z tym uzdatnianie wody jest utrudnione i wymaga bardziej złożonych i kosztownych procesów uzdatniania. Tym samym w ocenie skarżącej ma ona prawo korzystać z najniższego współczynnika różnicującego, zgodnie z § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia. Decyzją z dnia "[...]", organ określił przedsiębiorstwu, za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 24.331 zł za pobór wód podziemnych. Organ stwierdził, że nie uznał reklamacji przedsiębiorstwa, gdyż w odniesieniu do poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, prawodawca wprowadził do rozporządzenia odrębne regulacje, na podstawie których dokonuje się wyboru współczynnika różnicującego, przez który mnoży się stawkę opłaty za pobór wód, inne, niż zasada ogólna przyjęta w § 5 ust. 4 rozporządzenia. Wskazano na postanowienia § 5 ust. 5 rozporządzenia. Podniesiono, że obecnie brak jest przepisów wydanych na podstawie ustawy o miarach, określających rodzaje przyrządów pomiarowych przy pomocy których możliwy jest pomiar ilości pobranej wody, które powinny spełniać wymagania prawnej kontroli metrologicznej, a tym samym, brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. Wobec tego, w przedmiotowej sprawie należy zastosować § 5 ust. 6 rozporządzenia. Organ wskazał, że określenia wysokości opłaty dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 40 lit.c oraz § 5 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 6 rozporządzenia. W skardze złożonej do tut. Sądu przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, co do kwoty 14.598,60 zł, a także zobowiązanie organu do jej zmiany poprzez zastosowanie współczynnika 0,5 zgodnie z ust. 2, w związku z ust. 4 § 5 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz pominięcie stosowania § 5 ust. 6. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: - naruszenie art. 552 w zw. z art. 36 ust. 4 oraz art. 303 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez nieuwzględnienie w decyzji ustalającej wysokość opłaty zmiennej stanu prawnego, określającego wymóg stosowania przyrządów pomiarowych podlegających kontroli metrologicznej od 31 grudnia 2020r. - naruszenie § 5 ust. 4 poprzez jego niezastosowanie, a zamiast tego zastosowanie § 5 ust. 6 rozporządzenia; - naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ powołał się też na stanowisko Głównego Urzędu Miar, dotyczące urządzeń pomiarowych umożliwiających dokonywanie pomiarów w ramach usług wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności naliczenia opłaty zmiennej w oparciu o § 5 ust. 6 rozporządzenia w sytuacji, gdy nie ma wymogu stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę zmienną za okres II kwartału 2018 r. w wysokości 24.331 zł za pobór wód podziemnych, wskazując, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi nie prowadzi pomiaru za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, o których mowa w ust. 5, do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się proces uzdatniania, któremu przypisano najwyższy współczynnik różnicujący. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obecnie brak jest przepisów wydanych na podstawie ustawy Prawo o miarach, określających rodzaje przyrządów pomiarowych, przy pomocy których możliwy jest pomiar pobranej wody, które powinny spełniać wymagania prawnej kontroli metrologicznej, a tym samym brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. Wobec tego – w ocenie organu – w odniesieniu do podmiotów dokonujących poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy, znajduje zastosowanie § 5 ust. 6 rozporządzenia. Sąd nie podziela stanowiska i argumentacji organu. W pierwszej kolejności wskazać należy na postanowienia art. 552 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W myśl tego przepisu - wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. Jak wynika z powyższego przepisu, do dnia 30 grudnia 2020 r. nie ma wymogu stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody (z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie). Co więcej, zgodnie z art. 36 ust. 4 Prawa wodnego - Wody Polskie wyposażają podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (tj. podmioty korzystające z usług wodnych dokonujące poboru wód powierzchniowych lub podziemnych oraz wprowadzające ścieki do wód lub do ziemi w ramach usług wodnych), na własny koszt w przyrządy pomiarowe umożliwiające pomiar ilości pobranych wód lub pomiar ilości i temperatury wprowadzonych ścieków. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób przyjąć, że ustawodawca, z jednej strony przedłużając termin na wprowadzenie wymogu stosowania urządzeń pomiarowych i zobowiązując do wyposażenia w te urządzenia Wody Polskie, z drugiej strony nakazałby stosowanie w okresie przejściowym maksymalnych stawek za pobór tych wód. Świadczyłoby to o braku racjonalności ustawodawcy, a założyć należy jego racjonalność. Oznaczałoby to też sprzeczność postanowień rozporządzenia z postanowieniami ustawy. W takim zaś przypadku rozstrzyga akt wyższego rzędu. Wskazać też należy, że na możliwość zastosowania współczynnika najwyższego nie pozwala, wbrew stanowisku organu, § 5 ust. 5 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi prowadzi, za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2016 r. poz. 884 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 976), pomiar ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych, uzdatnianych przy pomocy różnych procesów uzdatniania, wysokość opłat ustala się z uwzględnieniem ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych, uzdatnionych przy pomocy poszczególnych procesów uzdatniania. W ocenie Sądu § 5 ust. 5 rozporządzenia pozostaje w ścisłym związku z art. 303 ust. 3 w zw. z art. 552 ust. 1 Prawa wodnego, czyli, że wymóg pomiaru ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych za pomocą przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy Prawo o miarach zacznie obowiązywać od dnia 1 grudnia 2020 r. W tej sytuacji uprawniona jest teza, że dyspozycja § 5 ust. 5 rozporządzenia jest do powyższej cezury czasowej niestosowalna w tym znaczeniu, że pomimo obowiązywania rzeczonego przepisu w porządku prawnym, nie może być ona - z przyczyn prawnej (art. 552 ust. 1 Prawa wodnego) - zastosowana przez podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych. W konsekwencji wobec podmiotu nieprowadzącego za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach nie może być zastosowany § 5 ust. 6 powyższego rozporządzenia, czyli, że do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się proces uzdatniania, któremu przypisano najwyższy współczynnik różnicujący. W reasumpcji, implicite, stosowalność § 5 ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia jest uzależniona od wejścia w życie art. 552 ust. 1 Prawa wodnego. W rezultacie zastosowanie art. 552 ust. 1 Prawa wodnego wespół z § 5 ust. 6 rozporządzenia do podmiotu dokonującego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych, nie prowadzącego pomiaru za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, nie jest przejawem dochowania regule lex retro non agit. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie pozwala na zastosowanie wobec skarżącego najwyższego czynnika różnicującego, ponieważ fakt, że skarżący nie prowadzi pomiaru ilości wód za pomocą przyrządów, o których mowa w tym przepisie, nie wynika z okoliczności zależnych od przedsiębiorstwa, ale wprost z przepisów prawa. Nie ma więc podstaw do uznania, że podmiot musi przyjąć do ustalenia opłaty za usługi wodne najwyższy czynnik różnicujący z rozporządzenia, mimo, że ustawa nie nakłada obowiązku stosowania przyrządów pomiarowych, które zresztą zapewniają Wody Polskie (vide: art. 552 ust. 1 i art. 36 ust. 4 Prawa wodnego). Skarżące przedsiębiorstwo wskazało też, że woda pobierana z jego ujęć podlega procesom odmanganiania, odżelaziania i usuwania jonu amonowego. Do kwestii tej, która została poruszona już w reklamacji, organ nie odniósł się w ogóle. Tym samym, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nie mogą być zastosowane postanowienia § 5 ust. 4 rozporządzenia, odwołujące się do ust. 2 i 3 tego przepisu. Tym bardziej, że organ odwołał się w decyzji do postanowień § 5 ust. 2 rozporządzenia, przywołanego w § 5 ust. 4. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku uchylając w całości, a nie w części, rozstrzygnięcie ustalające opłatę zmienną, gdyż wysokość jej została ustalona w oparciu o niewłaściwy przepis prawa. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.