II SA/Ol 833/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Burmistrza M., zmienił na niekorzyść strony własną decyzję z dnia 11 maja 2004 r., w ten sposób, że od dnia 1 czerwca 2008 r. przyznał J.E. zasiłek stały w wysokości 397,87 zł. W uzasadnieniu podał, że w trakcie przeprowadzania wywiadu rodzinnego związanego z ubieganiem się strony o udzielenie pomocy, sporządzono jego aktualizację i ustalono, że od maja 2008 r. nastąpiła zmiana sytuacji finansowej strony. Od tego miesiąca jej dochód składa się z dodatku mieszkaniowego w kwocie 79,13 zł, zatem od dnia 1 czerwca 2008 r. przysługuje stronie zasiłek stały w wysokości 397,87 zł. Zmiana sytuacji dochodowej strony obligowała organ do wydania decyzji zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.). W złożonym odwołaniu J.E. zarzuciła, że powyższa decyzja narusza art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, gdyż zmiana jej dochodu nie przekracza 10%. Podniosła, że już wcześniej zmiana wysokości dodatku mieszkaniowego o 10 % powodowała przekroczenie kryterium dochodowego, co nie skutkowało zmianą wysokości zasiłku stałego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że stronie decyzją z dnia 11 maja 2004 r. przyznano zasiłek stały w kwocie 418 zł od dnia 1 maja 2004 r. W związku ze zmianą przepisów prawa od dnia 1 października 2006 r., organ pierwszej instancji przyznał stronie zasiłek stały w kwocie 440,70 zł. Od dnia 1 listopada 2006 r. przyznano odwołującej się dodatek mieszkaniowy w kwocie 69,26 zł, co nie spowodowało wzrostu jej dochodu powyżej 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W kolejnych okresach dodatek ten był zmieniany o kwoty, które nie przekraczały 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów wskazujących na monitorowanie w odstępach 6 miesięcznych zasiłku stałego. Kolegium wywiodło z treści art. 106 ust. 3a w związku z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, że nie można akceptować sytuacji, w której świadczeniobiorca, którego zmiana dochodu nie przekroczy 10% odpowiedniego kryterium dochodowego, może przez dłuższy okres czasu otrzymywać zasiłek stały w kwocie wyższej, niż wynikająca z art. 37 tej ustawy, natomiast osoba, u której wystąpi znikome przekroczenie kryterium dochodowego otrzymywać będzie to świadczenie w ustawowej wysokości. Zdaniem Kolegium art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem nadrzędnym i w kontekście tej normy prawnej należy interpretować pozostałe przepisy regulujące stałe formy pomocy społecznej, w tym zasiłek stały. Skoro zatem ustawodawca na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu rozumie "dochód miesięczny", to tylko zwiększenie lub obniżenie tego dochodu w odstępach miesięcznych o kwotę nie przekraczającą 10% odpowiedniego kryterium dochodowego, nie spowoduje zmiany wysokości przyznanego zasiłku stałego. Taka konieczność zaistnienie natomiast, gdy w wyniku wywiadu kontrolnego organ pomocy społecznej ustali, że w okresie 6 miesięcy doszło do zmiany wysokości dochodu świadczeniobiorcy, niezależnie od procentowej kwoty tej zmiany w wymiarze miesięcznym. W złożonej skardze J.E. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 106 ust. 3a i art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdziła, że otrzymywany uprzednio zasiłek stały w kwocie 440,70 zł wraz z dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 79,13 zł, łącznie nie przekraczają kryterium osoby samotnie gospodarującej powiększonego o 10%, czyli kwoty 524,70 zł. W tej sytuacji brak było podstawy faktycznej i prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że już we wcześniejszych okresach jej dochód przekraczał kryterium dochodowe, o czym wiedział organ pierwszej instancji, jednakże nie spowodowało to zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały na jej niekorzyść. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Decyzją z dnia 11 maja 2004 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przyznał J.E. zasiłek stały w wysokości 418,00 zł od dnia 1 maja 2004 r. Skarżąca bowiem prowadziła samodzielnie gospodarstwo domowe, legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe, a jej dochód wynosił 11,52 zł. Natomiast decyzją z dnia 16 października 2006 r. organ pierwszej instancji zmienił z urzędu decyzję z dnia 11 maja 2004 r. i przyznał skarżącej zasiłek stały w wysokości 440,70 zł od dnia 1 października 2006 r., gdyż zmienił się dochód skarżącej, na których składał się dodatek mieszkaniowy w kwocie 36,35 zł, przyznany decyzją z dnia 11 kwietnia 2006 r. na okres od dnia 1 maja 2006 r. do dnia 31 października 2006 r. Kolejnymi decyzjami ten organ administracji zmieniał skarżącej wysokości dodatku mieszkaniowego i tak: decyzją z dnia 10 października 2006 r. - na kwotę 69,26 zł (w okresie od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r.), decyzją z dnia 10 kwietnia 2007 r. – na kwotę 67,06 zł (w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 października 2007 r.), decyzją z dnia 9 października 2007 r. – na kwotę 77,70 zł (w okresie od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r.) oraz decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r. – na kwotę 79,13 zł (na okres od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 października 2008 r.). W tych okolicznościach faktycznych sporne jest, czy prawidłowo zmieniono wysokość przyznanego skarżącej zasiłku stałego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek ten ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1). Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej stanowi kwota 477 zł, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 5 zd. pierwsze ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m.in. zmiany sytuacji dochodowej strony. Jednocześnie ustawodawca zastrzegł, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 106 ust. 3a). Wykluczona jest zatem zmiana decyzji w przypadku takiej zmiany dochodu beneficjenta pomocy, która nie przekroczyła 10 % właściwego kryterium dochodowego. Natomiast możliwość zmiany decyzji wystąpi w przypadku ustalenia, że w wyniku kilkukrotnych zmian dochodu osoby, której przyznano określone świadczenie pieniężne, niższych niż 10% odpowiedniego kryterium dochodowego, dochód ten w konsekwencji wzrósł ponad 10% odpowiedniego kryterium dochodowego, w porównaniu z dochodem, który stanowił podstawę do przyznania tego świadczenia pieniężnego, bez względu na okres czasu, w którym organ pomocy społecznej dokonał takich ustaleń. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nieprawidłowo objął analizą własną decyzję z dnia 11 maja 2004 r. Pominął w ten sposób, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia 10 października 2006 r., którą zmieniono skarżącej wysokość zasiłku stałego. Zatem to decyzja z dnia 10 października 2006 r. jest decyzją ostateczną i to ona mogła zostać zmieniona, na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, w tym na podstawie art. 106 ust. 5. Nieprawidłowości tej nie dostrzegł organ odwoławczy, który z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) utrzymał w mocy wadliwą decyzję. W dniu 10 października 2006 r. dochód skarżącej, który stanowił dodatek mieszkaniowy, wynosił 36,35 zł. Zmiana wysokości dodatku mieszkaniowego w kolejnych okresach nie przekraczała w żadnym przypadku 10% kwoty 477 zł. W dacie wydania zaskarżonej decyzji dochód skarżącej wynosił 79,13 zł i wzrósł – w odniesieniu do dochodu ustalonego w decyzji z dnia 10 października 2006 r. - o kwotę 42,78 zł. Nie przekroczył zatem 10 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Tym samym dokonując zmiany zasiłku stałego naruszono art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, że art. 106 ust. 3a należy interpretować z uwzględnieniem art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który ustanawia "nadrzędną zasadę" i pozwala na regulowanie prawidłowości kwot przyznanych stałych form pomocy w okresach sześciomiesięcznych. Przepis ten stanowi, iż "w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych". Ustawodawca przewidział zatem obowiązek przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, w przypadku gdy osoba ubiega się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie oraz co najmniej co 6 miesięcy, jeżeli dana osoba korzysta ze stałych form pomocy. Nieprawidłowa jest wykładnia tego przepisu ograniczająca uprawnienia kontrolne organu pomocy społecznej (w przypadku stałych form pomocy) do aktualizacji wywiadu środowiskowego co 6 miesięcy, co wykluczałoby możliwość częstszych kontroli sytuacji materialnej beneficjentów tej pomocy. Artykuł 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej pozwala organowi pomocy społecznej na weryfikowanie dochodu i stanu majątkowego beneficjentów stałej pomocy w każdym czasie, natomiast nie rzadziej niż co sześć miesięcy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 109 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Tak więc z tego przepisu również wynika możliwość sporządzania aktualizacji wywiadu rodzinnego w dowolnym czasie. Ustawodawca nie ograniczył prawa (i obowiązku) organu pomocy społecznej do weryfikacji i następnie zmiany decyzji przyznającej świadczenie pieniężne do okresów sześciomiesięcznych. Każdorazowo zatem ustalenie zaistnienia zmiany dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny obliguje organ pomocy społecznej do zmiany decyzji, z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.