II SA/Ol 838/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 740zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 9 maja 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił Gminie Miejskiej K. pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego nr "[...]" w budynku nr "[...]" przy ulicy S. w K.. W uzasadnieniu podano, iż w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, dla pełnej oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011r. nałożono na Gminę Miejską K. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 stycznia 2012r. ekspertyzy technicznej zaadoptowanej na lokal mieszkalny nr "[...]" części strychu i klatki schodowej w budynku nr "[...]" przy ulicy S. w K., zawierającej dodatkowo inwentaryzację architektoniczno – konstrukcyjną wykonanych robót budowlanych wraz z instalacjami, ocenę stanu technicznego i przydatności do użytkowania przedmiotowego lokalu, opracowanej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W związku z tym, iż wskazane dokumenty zostały przedłożone po terminie, a ponadto w sposób niedostateczny wyjaśniały kwestie techniczne, pismem z dnia 13 lutego 2012r. pouczono inwestora o możliwości zastosowania w tych okolicznościach sprawy regulacji wynikającej z art. 56 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. zlecenia opracowania nowej dokumentacji powykonawczej na jego koszt. W dniu 5 marca 2012 r. Gmina Miejska K. złożyła spełniającą wskazane wymogi ekspertyzę techniczną, która jednoznacznie rozstrzyga o bezpieczeństwie użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Podniesiono, iż w przedmiotowej nie zachodziła określona w art. 40 Prawa budowlanego potrzeba nakazania inwestorowi wykonania określonych zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzone w dniu 14 marca 2012r. oględziny wykazały zgodność zrealizowanej inwestycji z przedłożoną dokumentacją. W świetle powyższych okoliczności organ uznał, że choć adaptacja części strychu i klatki schodowej w budynku nr "[...]" przy ulicy S. w K. na lokal mieszkalny nr "[...]" stanowi bezspornie samowolę budowlaną, to jego powstanie nie nastąpiło z naruszeniem przepisów planistycznych, ani reguł sztuki budowlanej. Tym samym nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego. Uwzględniając opisany stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy oraz okoliczność wniesienia w dniu 12 kwietnia 2012r. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu, orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli: J. L., Z. E., A. M. oraz I. P., właściciele lokali znajdujących się w budynku przy ul. S. "[...]" w K. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący podnieśli, iż powołane przez organ przepisy nie dają materialnej podstawy do legalizacji samowoli budowlanej z naruszeniem ich własności. Podkreślili przy tym, iż organ wybiórczo stosuje prawo z korzyścią dla Gminy Miejskiej K., podczas gdy legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej pozbawia ich prawa własności części budynku, których są, zgodnie z treścią aktów notarialnych, właścicielami. Tym samym, organ arbitralnie pozbawił ich prawa własności części budynku. Decyzją z dnia 25 czerwca 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 5 grudnia 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż jak wynika z akt sprawy przedmiotowa inwestycja (zmiana sposobu użytkowania) została wykonana w latach 60-tych ubiegłego stulecia (powstanie i zamieszkiwanie lokalu nr "[...]" w latach 1965-1988 potwierdza dokument stanowiący załącznik do pisma Burmistrza Miasta K. z dnia 14 września 2011r.). Przeprowadzone w dniu 14 marca 2012r. oględziny potwierdziły zgodność wykonania przedmiotowego lokalu mieszkalnego z opracowaną ekspertyzą techniczną. Jednakże wątpliwości organu drugiej instancji budzi przyjęcie za podstawę prawną przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zakresie procedury legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Przepisy wskazanej ustawy stosuje się bowiem tylko wtedy, gdyby zachodziła konieczność zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do obiektów wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy. Konieczność taka zachodzi zaś wówczas, gdy spełnione zostały okoliczności określone w art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., a więc tylko wtedy, gdy (uwzględniając pierwotną treść art. 48) obiekt budowlany lub jego część jest w budowie lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zatem na podstawie art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. można stosować przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy jedynie wtedy, gdy obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ podkreślił przy tym, iż przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od określonej w art. 6 kpa zasady orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, tzn. dopuszcza i zobowiązuje w odniesieniu do samowoli budowlanej stosowanie przepisów dotychczasowych, czyli przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem, tj. 1 stycznia 1995r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis ten nie może być jednak stosowany rozszerzająco i obejmować inne sytuacje wskazane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego, jak np. postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 tej ustawy. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 21 września 2006r., gdzie stwierdzono, iż przepisu art. 103 ust. 2 nie można stosować do innych sytuacji niż w nim wskazane, np. do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem z akt sprawy nie wynika wprost czy zaadaptowanie części strychu i korytarza w przedmiotowym budynku do celów mieszkaniowych wiązało się z koniecznością przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych. Domniemanie takie jednakże powstaje w wyniku analizy przedstawionej przez inwestora ekspertyzy technicznej, która wskazuje na wykonanie m.in. instalacji wodno – kanalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego ewentualne wykonanie robót budowlanych kwalifikuje zaistniałą sytuację do art. 51 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., regulującej procedurę legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W związku z powyższym, rozpatrując złożone odwołania i zauważając błędy organu pierwszej instancji w całym przeprowadzonym postępowaniu, uchylono również postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 5 grudnia 2011r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Miejska K., reprezentowana przez radcę prawną, M. K., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej organ drugiej instancji błędnie przyjął, że na bazie zebranego materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, czy budowa spornego lokalu mieszkalnego została przed dniem 1 stycznia 1995r. zakończona. Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r., a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, w którym wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Strona skarżąca podniosła przy tym, iż przez zakończenie budowy należy rozumieć taki stan, w którym możliwe jest użytkowanie obiektu. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011r. wskazano, iż zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu budowy do stanu, w którym, chociażby nawet częściowo, jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W aktach sprawy znajdują się dokumenty wykazujące, że lokal mieszkalny nr "[...]" położony przy ulicy S. w K. użytkowany jest co najmniej od 1965r. Fakt dokonania późniejszych prac remontowych, czy też przeróbek istniejących instalacji nie powoduje stanu, w którym można by stwierdzić, że budowa lokalu nie została zakończona. Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania ekspertyza techniczna wykazała, że lokal nadaje się do zamieszkiwania. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby prowadzić postępowanie dowodowe w dodatkowym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż podstawą uchylenia wskazanej decyzji była przede wszystkim niezbędność ustalenia przez organ pierwszej instancji, czy zaadaptowanie części strychu i korytarza w przedmiotowym budynku do celów mieszkaniowych wiązało się z koniecznością przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych i co za tym idzie zakwalifikowaniu sytuacji do przepisu art. 51 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., a nie jak to podaje strona skarżąca ustalenie, czy budowa spornego lokalu mieszkalnego została przed dniem 1 stycznia 1995r. zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przed wszystkim należy, iż tzw. procedura legalizacyjna może być prowadzona dopiero po bezspornym ustaleniu, iż doszło do wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Dla ustalenia jednak, czy taka okoliczność ma miejsce w danej sprawie niezbędna jest ocena charakteru wykonanych robót w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wykonywania robót budowlanych, a nie aktualnie obowiązujących przepisów. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, iż samowolna – w jego ocenie – zmiana sposobu użytkowania części strychu i klatki schodowej nastąpiła w latach 60-tych ubiegłego stulecia, gdyż lokal ten był zamieszkiwany od 1965r. Zatem w pierwszej kolejności należało ustalić, czy na tego rodzaju roboty budowlane wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie zgodnie z wówczas obowiązującą ustawą z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7 poz. 64 ze zm.). Wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji z dnia 5 grudnia 2011r. nakładającego na skarżącą obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej podano, iż organ oceniał legalność przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej realizacji, w tym - jak podano – w oparciu o rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. 38 poz. 197 ze zm.), jednakże nie wskazano konkretnego przepisu prawa, nakazującego uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonywania robót polegających – jak ustalił organ - na zmianie sposobu użytkowania części strychu i klatki schodowej. Należy przy tym zauważyć, iż regulacje wówczas obowiązujące odbiegały od obecnego stanu prawnego i nawet w przywołanym przez organ I instancji rozporządzeniu zostało wymienionych szereg robót budowlanych (§ 4 rozporządzenia), które nie wymagały pozwolenia ani zgłoszenia. Organ odwoławczy do kwestii tej w ogóle się nie odniósł, z góry przyjmując, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Wyjaśnienie tej okoliczności ma zaś o tyle istotne znaczenia, iż w przypadku ustalenia, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagały pozwolenia lub zgłoszenia w świetle przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, postępowanie w niniejszej sprawie byłoby bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji brak byłoby zatem w ogóle podstaw do stosowania procedury przewidzianej w art. 51 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Pogląd wyrażony przez organ odwoławczy odnośnie stosowania art. 51 Prawa budowlanego byłby natomiast uzasadniony, gdyby w przedmiotowym lokalu były prowadzone jakieś roboty budowlane po 1 marca 1975r., czyli po wejściu w życie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. 38 poz. 229 ze zm.), które zgodnie z przepisami tej ustawy wymagałyby pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też roboty takie były prowadzone pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994r. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy taka okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z tym organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać sprawę mając na uwadze powyższe wskazania. Wobec powyższego należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.