II SA/Ol 838/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją z dnia "[...]", Dyrektor "[...]" (dalej jako: organ), na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm., dalej jako: P.w.), ustalił Zakładowi "[...]" (dalej jako: Zakład), za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 99 zł za pobór wód podziemnych. Podano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 2 P.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi pomnożonej przez współczynnik różnicujący i ilości pobranych wód podziemnych. Natomiast wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502, dalej jako: rozporządzenie w sprawie opłat). Wskazano, że do ustalenia wysokości opłaty przyjęto proces uzdatniania wód polegający na odżelazianiu, któremu przypisano najwyższą wartość spośród stosowanych przez podmiot korzystający z usług wodnych (§ 5 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat). Zakład złożył reklamację dotyczącą naliczonych opłat. Wskazano, iż ilość pobieranej wody mierzona jest za pomocą przyrządów pomiarowych, spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy Prawo o miarach i wszystkie z nich posiadają legalizację. Podano, że pobierana woda poddawana jest trzem procesom – odżelaziania, odmanganiania i usuwania jonu amonowego. W związku z tym, zgodnie z § 5 ust. 2 oraz ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat, które stanowi, że jeżeli do uzdatniania wód podziemnych lub wód powierzchniowych stosuje się dwa lub więcej spośród procesów uzdatniania do ustalania wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się ten proces uzdatniania, któremu przypisano najniższy współczynnik różnicujący, powinien być zastosowany współczynnik 0,5 - dla wód wymagających usuwania amonu. Decyzją z dnia "[...]" organ, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., określił Zakładowi za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 99 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu podano, że organ nie uznał reklamacji złożonej przez stronę, gdyż w odniesieniu do poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi nie ma zastosowania § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat. W tym przypadku, przy określeniu właściwego współczynnika różnicującego w celu ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, stosuje się § 5 ust. 5 i ust. 6 wskazanego rozporządzenia. Przy czym, brak jest przepisów wydanych na podstawie ustawy Prawo o miarach, określających rodzaje przyrządów pomiarowych, przy pomocy których możliwy jest pomiar ilości pobranej (surowej) wody, które powinny spełniać wymogi prawnej kontroli metrologicznej (§ 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie opłat), a tym samym, brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. W związku z tym, w odniesieniu do podmiotów dokonujących poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy, znajduje zastosowanie § 5 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat. Opłata za pobór wód podziemnych została zatem określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1,25) i ilości pobranych wód podziemnych. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto bowiem proces uzdatniania wód polegający na odżelazianiu, któremu przypisano najwyższą wartość spośród stosowanych przez podmiot korzystający z usług wodnych (§ 5 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat). Na powyższą decyzję i inne decyzje Organu w tym samym przedmiocie, Zakład wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie: 1) art. 552 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 303 ust. 3 P.w., poprzez nieuwzględnienie w decyzji ustalającej wysokość opłaty zmiennej stanu prawnego, określającego wymóg stosowania przyrządów pomiarowych podlegających kontroli metrologicznej od 31 grudnia 2020 r., w związku z czym, w okresie przejściowym przy naliczaniu wysokości opłaty zmiennej, nie można wymagać stosowania takich przyrządów pomiarowych, skoro ich nie ma, a ponadto obowiązek zaopatrzenia w powyższe przyrządy pomiarowe spoczywa na Wodach Polskich; 2) § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat, poprzez zastosowanie § 5 ust. 6 tego rozporządzenia mimo, że nie ma przyrządów do pomiaru wód spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, gdyż brak jest przepisów szczegółowych określających takie urządzenia, albowiem rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej nie wymienia przyrządów do pomiaru ilości pobranych wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 3) art. 7 i 7a k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, gdyż organ rozstrzygający sprawę powinien dążyć do prawdy obiektywnej, a w razie wątpliwości co do treści normy prawnej, sprawę powinien rozstrzygać na korzyść strony. Skarżący Zakład wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji co do kwoty 2976 zł i zobowiązanie organu do ich zmiany, poprzez zastosowanie współczynnika 0,5 zgodnie z ust. 2 w zw. z ust. 4 § 5 rozporządzenia w sprawie opłat oraz pominięcie stosowania § 5 ust. 6, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono, że skarżący prowadzi pomiary poboru wód przyrządami pomiarowymi takimi, jakie istnieją na rynku, zaś wymóg stosowania liczników pobranej wody i liczników ilości ścieków wprowadzanych do wód będzie obowiązywał dopiero od 31 grudnia 2020 r. W chwili obecnej - w kontekście zapisów P.w. - brak jest przyrządów pomiarowych spełniających wymogi określone w § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie opłat. Podniesiono, że stosownie do § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat, w przypadku eksploatowanego przez stronę, ujęcia współczynnik wynosi 0,5 (usuwanie amonu). Natomiast § 5 ust. 6 powoływanego rozporządzenia może mieć zastosowanie, gdy podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych, spełniający określone warunki, nie prowadzi pomiarów za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, ale tylko wówczas, gdy te przyrządy pomiarowe są dostępne, a podmiot dokonujący poboru z przyczyn leżących po jego stronie, z tych przyrządów nie korzysta. Zatem przepis ten będzie można stosować, gdy Wody Polskie zgodnie, z art. 36 ust. 4 P.w., wyposażą podmioty dokonujące poboru wód w przyrządy pomiarowe, podlegające prawnej kontroli metrologicznej. Ponadto zarzucono, że organ pominął zasadę ogólną k.p.a. rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, mimo że sam wskazywał na brak przepisów wykonawczych umożliwiających prawidłowe stosowanie przepisów rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo powołano się na stanowisko Głównego Urzędu Miar. Podniesiono także, iż skoro nie ma urządzeń i nie można dokonać pomiaru, to skarżący nie może powoływać się na fakt dokonywania pomiaru pobranej wody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności naliczenia opłaty zmiennej w oparciu o przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat, który stanowi, że jeżeli podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi nie prowadzi pomiaru za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, o których mowa w ust. 5, do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się proces uzdatniania, któremu przypisano najwyższy współczynnik różnicujący. Przy czym – jak wskazał sam organ - obecnie brak jest przepisów wydanych na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2018 r., poz. 376, dalej jako:) P.o.m., określających rodzaje przyrządów pomiarowych przy pomocy których możliwy jest pomiar pobranej wody, które powinny spełniać wymagania prawnej kontroli metrologicznej, a tym samym, brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. Sąd nie podziela stanowiska i argumentacji przedstawionej przez organ. W pierwszej kolejności wskazać należy na postanowienia art. 552 ust. 1 P.w. W myśl tego przepisu - wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. Zatem, do dnia 30 grudnia 2020 r. w ogóle nie ma wymogu stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody, a co więcej, zgodnie z art. 36 ust. 4 P.w., to Wody Polskie wyposażają podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (tj. podmioty korzystające z usług wodnych dokonujące poboru wód powierzchniowych lub podziemnych oraz wprowadzające ścieki do wód lub do ziemi w ramach usług wodnych), na własny koszt w przyrządy pomiarowe umożliwiające pomiar ilości pobranych wód lub pomiar ilości i temperatury wprowadzonych ścieków. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób przyjąć, że ustawodawca, z jednej strony przedłużył termin na wprowadzenie wymogu stosowania określonych urządzeń pomiarowych, zobowiązując Wody Polskie do wyposażenia w te urządzenia podmioty korzystające z usług wodnych, a z drugiej strony nakazałby stosowanie w okresie przejściowym maksymalnych stawek za pobór wód, wynikających z przepisów wydanych podstawie art. 277 ust. 1 P.w., czyli z rozporządzenia w sprawie opłat (art. 552 ust. 4 P.w.). Świadczyłoby to nie tylko o braku racjonalności ustawodawcy, ale także o sprzeczności postanowień rozporządzenia z zapisami ustawy. W takim zaś przypadku rozstrzyga akt wyższego rzędu. Wskazać także należy, że zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie opłat, jeżeli podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi prowadzi, za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu art. 4 pkt 9 P.o.m., pomiar ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych, uzdatnianych przy pomocy różnych procesów uzdatniania, wysokość opłat ustala się z uwzględnieniem ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych, uzdatnionych przy pomocy poszczególnych procesów uzdatniania. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie pozwala na zastosowanie wobec skarżącego najwyższego czynnika różnicującego, ponieważ fakt, że skarżący nie prowadzi pomiaru ilości wód za pomocą przyrządów, o których mowa w tym przepisie, nie wynika z okoliczności zależnych od podmiotu korzystającego z usług wodnych. Nie ma zatem podstaw do uznania, że podmiot musi przyjąć do ustalenia opłaty za usługi wodne najwyższy czynnik różnicujący z rozporządzenia w sprawie opłat w sytuacji, gdy ustawa nie tylko nie nakłada obowiązku stosowania przyrządów pomiarowych, które mają zapewnić Wody Polskie, ale też z uwagi brak stosownych przepisów w ogóle nie ma możliwości wykonywania pomiarów przy użyciu urządzeń, o których mowa w przepisach ustawy P.w. Dodatkowo należy wskazać, że w dniu 20 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1722), mocą której znowelizowano przepis art. 552 P.w. Przy czym, ustawodawca wprowadził m.in. zmiany co do sposobu możliwości ustalania wysokości opłat w okresie do 31 grudnia 2020 r. w oparciu o inne dane, niż te wynikające z urządzeń pomiarowych, w które podmioty zostaną wyposażone do tej daty, co potwierdza, że przedstawiona przez Sąd interpretacja przepisów jest zgodna z intencją ustawodawcy. Zatem, w ocenie Sądu słuszne jest stanowisko skarżącej odnośnie do konieczności stosowania najniższego współczynnika, w przypadku stosowania określonych procesów uzdatniana wody. W tym zakresie mają bowiem zastosowanie postanowienia § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat, odwołujące się do ust. 2 i 3 tego przepisu. W ocenie Sądu, § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie opłat reguluje jedynie kwestię konieczności dokonywania pomiarów za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, lecz nie zmienia zasady określonej w ust. 4 tego paragrafu w przypadku stosowania różnych procesów uzdatniania wody. W związku z powyższym, organ winien ponownie rozpatrzeć reklamację, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.