II SA/Ol 840/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją kwartalną z dnia "[...]" r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej jako: p.w.) ustalił Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych (dalej jako: "skarżący") za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości: 2113 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu podniesiono, że opłata za pobór wód podziemnych została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 2 p.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi pomnożonej przez współczynnik różnicujący i ilości pobranych wód podziemnych. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona zgodnie z w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502, dalej jako: rozporządzenie w sprawie opłat). Wskazano, że do ustalenia wysokości opłaty przyjęto proces uzdatniania wód polegający na odżelazianiu, któremu przypisano najwyższą wartość współczynnika różnicującego spośród stosowanych przez podmiot korzystający z usług wodnych (§ 5 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat). Skarżący złożył reklamację na ustaloną wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych z powodu nieuwzględnienia stosowanej technologii uzdatniania wody oraz wskazań wodomierzy posiadających aktualną legalizację. Podniósł, iż przyrządy pomiarowe spełniają wymagania prawnej kontroli metrologicznej, w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 11 maja 2001r. Prawo o miarach (Dz.U. z 2018 r. poz. 376, dalej jako: p.o.m.). Wskazał, że całość wód wydobytych, zmierzonych legalizowanymi wodomierzami poddana jest procesom odżelaziania, odmanganiania i usuwaniu jonu amonowego. W związku z tym, przy obliczeniach wysokości opłaty za usługi wodne powinien mieć zastosowanie, zgodnie z § 5 ust. 2 oraz ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat, najniższy współczynnik różnicujący – w tym przypadku – przy usuwaniu amonu: 0,5, a nie jak przyjęto w informacji najwyższy, czyli 1,25 (dla odżelaziania). Decyzją z dnia "[...]" r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w., określił skarżącemu za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 2113 zł za pobór wód podziemnych. Wyjaśnił, że nie uwzględnił reklamacji, gdyż do poboru wód dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi nie ma zastosowania § 5 ust. 4, lecz § 5 ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat. Ponadto obecnie brak jest przepisów wydanych na podstawie ustawy p.o.m., określających rodzaje przyrządów pomiarowych, przy pomocy których możliwy jest pomiar ilości pobranej wody, które powinny spełniać wymagania prawnej kontroli metrologicznej, a tym samym brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. W związku z powyższym § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie opłat nie ma obecnie zastosowania. Wskazano, iż w związku z tym, iż skarżący korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych, zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w., obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne. Wysokość opłaty została ustalona w oparciu o art. 272 ust. 2 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c oraz § 5 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący wniósł o jej uchylenie w części powyżej kwoty 1984 zł, tj. o kwotę 2976 zł, a także zobowiązanie organu do jej zmiany, poprzez zastosowanie współczynnika 0,5 zgodnie z ust. 2 w zw. z ust. 4 § 5 rozporządzenia w sprawie opłat oraz pominięcie stosowania § 5 ust. 6 tego rozporządzenia. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 552 w związku z art. 36 ust. 4 i art. 303 ust. 3 p.w, poprzez nieuwzględnienie w decyzji ustalającej wysokość opłaty zmiennej stanu prawnego, określającego wymóg stosowania przyrządów pomiarowych podlegających kontroli metrologicznej od 31.12.2020 r. W związku z powyższym w okresie przejściowym przy naliczaniu wysokości opłaty zmiennej nie można wymagać stosowania takich przyrządów pomiarowych, skoro ich nie ma. Nie ma obowiązku stosowania takich urządzeń oraz brak jest przepisów określających warunki, jakim powinny odpowiadać te przyrządy. Ponadto obowiązek zaopatrzenia w powyższe przyrządy pomiarowe spoczywa na Wodach Polskich;. - § 5 ust. 4, poprzez zastosowanie § 5 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat , wiedząc o tym, że przyrządów do pomiaru wód spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej nie ma i brak jest przepisów szczegółowych określających takie urządzenia, albowiem rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej nie wymienia przyrządów do pomiaru ilości pobranych wód powierzchniowych lub wód podziemnych; - art. 7 i 7a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a organ rozstrzygający sprawę powinien dążyć do prawdy obiektywnej, a w razie wątpliwości co do treści normy prawnej, sprawę powinien rozstrzygać na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że skarżący zsumował należności z 9 różnych decyzji i zaskarżył je łącznie co do kwoty 2976 zł. Podkreślił, że w odniesieniu do poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia rozporządzenie przewiduje współczynnik różnicujący, przez który mnoży się stawkę opłaty za pobór wód. Zastosowanie § 5 ust. 4 lub 6 rozporządzenia w sprawie opłat zależy od tego, czy dany podmiot dokonuje pomiaru ilości wód uzdatnianych różnymi procesami przy pomocy urządzeń pomiarowych spełniających wymagania prawne kontroli metrologicznej, czy takich pomiarów nie dokonuje. Zauważył, że obecnie brak jest przepisów wydanych na podstawie p.o.m., określających rodzaje przyrządów pomiarowych, przy pomocy których możliwy jest pomiar ilości pobranej wody, a tym samym brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. Powołano się w tym zakresie na stanowisko Głównego Urzędu Miar. Skoro zaś nie ma urządzeń i nie można dokonać pomiaru, skarżący nie może się powoływać na fakt dokonywania pomiaru pobranej wody. W takim przypadku należy zastosować zasadę wynikającą z § 5 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat i do ustalenia opłaty zmiennej przyjąć proces uzdatniania, któremu przypisano najwyższy współczynnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zasadności naliczenia opłaty zmiennej w oparciu o § 5 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat w sytuacji, gdy nie został spełniony wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi nie prowadzi pomiaru za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, o których mowa w ust. 5, do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się proces uzdatniania, któremu przypisano najwyższy współczynnik różnicujący. Przy czym, jak wskazał sam organ, obecnie brak jest przepisów wydanych na podstawie ustawy p.o.m., określających rodzaje przyrządów pomiarowych, przy pomocy których możliwy jest pomiar pobranej wody, które powinny spełniać wymagania prawnej kontroli metrologicznej, a tym samym brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. W konsekwencji, zdaniem organu, brak jest podstaw do stosowania w rozpatrywanym przypadku § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat, który zezwala na zastosowanie najniższego współczynnika różnicującego z uwagi na wymagany proces uzdatniania wody. Przedstawiony pogląd i argumenty organu były już przedmiotem oceny tutejszego Sądu m.in. w wyrokach: z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 695/18, czy z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 698/18 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela w całości stanowisko wyrażone w tych wyrokach. W pierwszej kolejności wskazać należy na zapis art. 552 ust. 1 p.w. W myśl tego przepisu wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. Zatem do dnia 30 grudnia 2020 r. w ogóle nie ma wymogu stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody, a co więcej, zgodnie z art. 36 ust. 4 p.w., to Wody Polskie wyposażają na własny koszt podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (tj. podmioty korzystające z usług wodnych dokonujące poboru wód powierzchniowych lub podziemnych w ramach usług wodnych), w przyrządy pomiarowe umożliwiające pomiar ilości pobranych wód lub pomiar ilości i temperatury wprowadzonych ścieków. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób przyjąć, że ustawodawca, z jednej strony przedłużył termin na wprowadzenie wymogu stosowania urządzeń pomiarowych, zobowiązując Wody Polskie do wyposażenia w te urządzenia podmioty korzystające z usług wodnych, a z drugiej strony nakazał stosowanie w okresie przejściowym maksymalnych stawek za pobór tych wód. Jednocześnie w art. 552 ust. 4 wprowadził zapis, że stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 277 ust. 1 p.w., czyli rozporządzenie w sprawie opłat. Świadczyłoby to nie tylko o braku racjonalności ustawodawcy, ale także o sprzeczności postanowień rozporządzenia z zapisami ustawy. W takim zaś przypadku rozstrzyga akt wyższego rzędu. Wskazać także należy, że zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie opłat, jeżeli podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi prowadzi, za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy p.o.m. pomiar ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych, uzdatnianych przy pomocy różnych procesów uzdatniania, wysokość opłat ustala się z uwzględnieniem ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych, uzdatnionych przy pomocy poszczególnych procesów uzdatniania. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie pozwala na zastosowanie wobec skarżącego najwyższego czynnika różnicującego, ponieważ fakt, że skarżący nie prowadzi pomiaru ilości wód za pomocą przyrządów, o których mowa w tym przepisie, nie wynika z okoliczności zależnych od przedsiębiorstwa, ale z zapisów wprowadzonych przez samego ustawodawcę. Nie ma zatem podstaw do uznania, że podmiot musi przyjąć do ustalenia opłaty za usługi wodne najwyższy czynnik różnicujący z rozporządzenia w sprawie opłat w sytuacji, gdy ustawa nie tylko nie nakłada obowiązku stosowania przyrządów pomiarowych, które mają zapewnić Wody Polskie, ale też z uwagi na brak stosownych przepisów w ogóle nie ma możliwości wykonywania pomiarów przy użyciu urządzeń, o których mowa w przepisach ustawy p.w. Dodatkowo należy wskazać, że w dniu 20 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1722), mocą której znowelizowano przepis art. 552 p.w. Ustawodawca wprowadził m.in. zmiany co do możliwości ustalania wysokości opłat w okresie do 31 grudnia 2020 r. w oparciu o inne dane, niż te wynikające z urządzeń pomiarowych, w które podmioty zostaną wyposażone do tej daty, co potwierdza, że przedstawiona przez Sąd interpretacja przepisów jest zgodna z intencją ustawodawcy. Zatem, w ocenie Sądu, słuszne jest stanowisko skarżącego odnośnie do konieczności stosowania najniższego współczynnika, w przypadku stosowania określonych procesów uzdatniana wody. W tym zakresie zastosowanie mają postanowienia § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat, odwołujące się do ust. 2 i 3 tego przepisu, zwłaszcza, że sam organ - określając w decyzji wysokość opłaty zmiennej - odwołał się do postanowień § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opłat. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1. wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł