II SA/Ol 842/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dofinansowania pobytu na turnusie rehabilitacyjnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata K. F. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) netto powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działający z upoważnienia Prezydenta – Dyrektor Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych w "[...]" odmówił A. S. dofinansowania ze środków PFRON pobytu na turnusie rehabilitacyjnym w 2011 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz. 1694), uchwałę Nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]" w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki PFRON przyznane na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2011 roku oraz uchwałę Nr "[...]" z dnia "[...]" Miejskiej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych w "[...]" w sprawie ustalenia zasad i priorytetów w rozpatrywaniu wniosków dotyczących dofinansowania zadań na rzecz osób niepełnosprawnych ze środków PFRON przeznaczonych na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, iż w związku z drastycznym ograniczaniem przekazywanych przez PFRON środków na zadania realizowane przez powiaty, miasto na prawach powiatu "[...]" zmuszone było w 2011 r., podobnie jak w latach ubiegłych, do wprowadzenia pewnych ograniczeń w wydatkowaniu tych środków. W związku z powyższym, Miejska Społeczna Rada ds. Osób Niepełnosprawnych - ciało doradcze przy Prezydencie Miasta, składające się z przedstawicieli środowiska osób niepełnosprawnych - podjęła w dniu "[...]" stosowną uchwałę nr "[...]". Uchwała ta ustala zasady i priorytety w rozpatrywaniu wniosków, składanych przez osoby niepełnosprawne do Miejskiego Zespołu, z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej. Ustalono, że dofinansowanie do turnusów otrzymają dzieci i młodzież ucząca się do 24 roku życia. Natomiast osoby dorosłe są namawiane do składania wniosków o dofinansowanie pobytu w sanatorium przez Narodowy Fundusz Zdrowia, który w chwili obecnej dysponuje znacznie większymi środkami na te cele niż PFRON. Podniósł, że od trzech lat żadna osoba dorosła niepełnosprawna w "[...]" nie otrzymała dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Jednocześnie dodał, że w latach kiedy PFRON przekazywał dużo wyższe limity na realizację zadań, A. S., jako jeden z nielicznych, otrzymywał dofinansowanie do turnusu co roku. We wniesionym odwołaniu A. S. wyraził swoje niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Argumentowało m.in., że zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych do zadań powiatu należy dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych. W myśl § 2 pkt 2 uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznane na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2011 r., na zadania z zakresu rehabilitacji społecznej przeznaczono środki w wysokości "[...]" zł, w tym na dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych kwotę "[...]" zł. Uchwałą Miejskiej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie ustalenia zasad i priorytetów w rozpatrywaniu wniosków dotyczących dofinansowania zadań na rzecz osób niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, przeznaczonych na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2011 r. przyjęto odnośnie dofinansowania turnusów rehabilitacyjnych priorytet, że dofinansowanie to nastąpi w roku 2011 wyłącznie dla dzieci, młodzieży - uczącej się do 24 roku życia i ich opiekunów. Kolegium dodało, iż z wyjaśnień organu pierwszej instancji wynika ponadto, że w ostatnich dwóch latach podobnie ustalono, iż dofinansowanie do turnusów otrzymają dzieci i młodzież ucząca się do 24 roku życia, zaś osoby dorosłe są namawiane aby składały wnioski o dofinansowanie pobytu w sanatorium przez Narodowy Fundusz Zdrowia, który dysponuje większymi środkami niż PFRON. Wskazało także, że od trzech lat żadna osoba dorosła niepełnosprawna nie otrzymała dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Nadmieniło, że w latach gdy PFRON przekazywał dużo wyższe limity na realizację zadań, A. S. otrzymywał dofinansowanie do turnusu co roku. Konkludując Kolegium wskazało, iż mając na uwadze wyjaśnienia odnośnie ograniczonych środków finansowych z PFRON, a także fakt, że zgodnie z uchwałą Miejskiej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych w "[...]" z dnia "[...]" dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych w roku 2011 otrzymają wyłącznie dzieci i młodzież ucząca się do 24 roku życia i ich opiekunowie oraz kwestię, iż taki stan trwa od 2009 r. należało uznać stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie negatywnego rozpatrzenia wniosku A. S. za zasadne. Na powyższą decyzję Kolegium A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Podniósł, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organów obu instancji, czuje się dyskryminowany i "pomijany" przez organy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2012 r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi", pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji Kolegium. Rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 5 pkt 1, 12 i 13 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych poprzez błędne ustalenie istotnych okoliczności faktycznych oraz naruszenie prawa w ten sposób, iż podstawą do odrzucenia wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego uznano uchwałę Miejskiej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych podczas gdy powołana Uchwała nie może być wiążąca z uwagi na brak charakteru aktu prawa miejscowego oraz rażącej sprzeczności z aktem powszechnie obowiązującym, tj. rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz uchwałę Rady Miasta, przy czym akty prawa miejscowego są w hierarchii stosowania źródeł prawa niżej aniżeli rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazał m.in. iż decyzja oparta wyłącznie o akty niższego rzędu, które dodatkowo nie mają mocy aktów prawa miejscowego jest niezgodna z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym, a konkretnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Tym bardziej, iż w omawianym zakresie istnieje Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Dodatkowo obowiązująca w Polsce hierarchia źródeł prawa decyduje, iż rozporządzenie ma pierwszeństwo przed uchwałami Rady Miasta, a tym bardziej przed uchwałami Miejskiej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych. Przy czym istotny jest również fakt, iż wskazane uchwały me mogą być sprzeczne z obowiązującym prawem, a więc w tym przypadku z przedmiotowym rozporządzeniem. Wskazał, iż stosując § 5 pkt 12 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych należy stwierdzić, iż "pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 25 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności". Stosując zatem wykładnię literalną, ale również funkcjonalną tego przepisu należy stwierdzić, iż środki przeznaczone na dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych w pierwszej kolejności winny być wydatkowane na osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne. Dopiero w następnej kolejności brane mogą być pod uwagę osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do lat 25. Dodał również, iż nie ma podstawy, aby osoby, które wcześniej uzyskały dofinansowanie nie mogły uzyskać dofinansowania ponownie. Zgodnie bowiem z § 5 pkt 13 rozporządzenia "uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza uzyskania dofinansowania w roku następnym". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ustawodawca stwierdził, iż dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych należy do zadań powiatu (art. 35a ust. 1 pkt 7a). Natomiast szczegółowy tryb postępowania i zasady dofinansowania zostały określone w wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z delegacją ustawową (art. 10d ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.) w § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia stwierdzono, że osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, natomiast w § 5 ust. 12 rozporządzenia określono, że pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenie o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Z powyższych przepisów wynika, że o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych może ubiegać się każda osoba niepełnosprawna i to niezależnie od stopnia niepełnosprawności. Wynika z tego, że posiadany przez skarżącego stopień niepełnosprawności (stopień drugi) nie ma znaczenia dla istnienia jego uprawnienia do przyznania mu pomocy finansowej na pobyt na turnusie rehabilitacyjnym. Tak więc, co Sąd podkreśla, sam fakt posiadania przez osobę ubiegającą się o takie dofinansowanie orzeczenia o niepełnosprawności stawia tę osobę w szerokim kręgu osób uprawnionych. Skoro z samego orzeczenia o niepełnosprawności nie zawsze wynika wprost charakter niepełnosprawności, to jedynym dowodem mogącym przesądzić o stopniu niepełnosprawności może być dokumentacja medyczna - zaświadczenia i opinie lekarskie, wypisy z leczenia szpitalnego itp. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że skarżący przedstawił zarówno orzeczenie o niepełnosprawności, jak również skierowanie na turnus rehabilitacyjny, do treści których organy administracyjne nie ustosunkowały się, ignorując ich treść. Jest niewątpliwym to, że organy administracyjne dysponują określonymi, przyznanymi w konkretnej wysokości funduszami na realizację zadań, w tym na zadania z § 4 rozporządzenia i winny rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych. Jest także niewątpliwym, że z różnym stopniem niepełnosprawności mogą wiązać się większe, czy mniejsze koszty turnusów rehabilitacyjnych i rzeczą organów jest dostosowanie środków do faktycznych potrzeb uprawnionych. Tak więc rozmiar dofinansowania będzie zawsze przedmiotem uznania organu (nie mającym nic wspólnego z dowolnością), jednakże prawo do takiego dofinansowania jest wyraźnie określone w przytoczonych przepisach i wiąże się z zaistnieniem przesłanek pozytywnych – stwierdzenie niepełnosprawności. Sąd zwraca również uwagę, że w przypadku ubiegania się o dofinansowanie ze środków Funduszu osoba niepełnosprawna składa m.in. oświadczenie o wysokości dochodów i liczbie osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, nie mniej oświadczenie to może wpłynąć jedynie na rozmiar pomocy, a nie może wpływać na ustalenie lub brak samego uprawnienia do dofinansowania. Ma rację skarżący podnosząc, że organy administracyjne odmawiając mu dofinansowania turnusu nie wyjaśniły stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, Kolegium nie rozpoznało sytuacji bytowej skarżącego i jego potrzeb zdrowotnych (powyższym miał służyć turnus rehabilitacyjny) związanych z rodzajem jego niepełnosprawności, a także nie rozpatrzyły materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego w postaci zaświadczeń lekarskich wskazujących na jego niepełnosprawność. Tak więc błędne jest stanowisko Kolegium, które odmówiło skarżącemu dofinansowania do turnusu z uwagi na to, że wcześniej takie dofinansowanie otrzymał. Sąd ponownie podkreśla, że ustawodawca stwierdził, że o taką pomoc może się ubiegać każda osoba niepełnosprawna. Nie ma więc znaczenia fakt w jakim wieku jest osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności, bowiem każdy niepełnosprawny może się ubiegać o taką pomoc ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Kolegium naruszyło wskazane wyżej przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak również przepisy rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, a także dyspozycje art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podejmując wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż zasadnie podniósł pełnomocnik skarżącego, a skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższy pogląd prawny w pełni podziela, że decyzja oparta o akty niższego rzędu, które dodatkowo nie mają mocy aktów prawa miejscowego, jest niezgodna z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym, a konkretnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zauważyć trzeba, że uchwała Miejskiej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych w "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]", nie jest aktem prawa miejscowego. Skoro zaś powyższa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to nie może też stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej "będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" (v: uchwała SN z 5 lutego 1988 r., sygn. III AZP 1/88, publ. OSPiKA 1989, Nr 3 poz. 59). Ponadto trafne jest spostrzeżenie, że obowiązująca w Polsce hierarchia źródeł prawa decyduje, iż rozporządzenie ma pierwszeństwo przed uchwałami Rady Miasta, a tym bardziej przed uchwałami Miejskiej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych. Przy czym istotny jest również fakt, iż wskazane uchwały me mogą być sprzeczne z obowiązującym prawem. Reasumując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku dotyczącą możliwości zastosowania w sprawie wyżej wskazanych uchwał. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, organ podejmie rozstrzygnięcie - treści którego Sąd nie przesądza - uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, mając na względzie wagę stwierdzonych uchybień, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Działając na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Sąd orzekł jak pkt III sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.