II SA/Ol 844/06

Dnia 20 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi D. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego D. B. kwotę 1.026 zł (jeden tysiąc dwadzieścia sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał D. B. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości 34173,59 zł. W uzasadnieniu podano, iż w dniu 14 marca 2005r. D. B. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej realizowanego w ramach planu rozwoju obszarów wiejskich, w którym ubiegał się o pomoc na wyposażenie swojego gospodarstwa rolnego w urządzenia do przechowywania nawozów naturalnych: płytę gnojową i zbiornik na gnojówkę, a także przygotowanie ścian i podłóg w pomieszczeniach do doju oraz w pomieszczeniach do przechowywania mleka, wyposażenie gospodarstwa w dojarkę, umywalkę z podgrzewaczem wody i schładzalnik do mleka o pojemności 750 l. Wskazano, iż w dniu 21 grudnia 2005r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola, podczas której pracownicy Agencji stwierdzili, iż w gospodarstwie znajduje się schładzalnik do mleka, dojarka, umywalka z podgrzewaczem do wody, stanowiska udojowe lub pomieszczenia w których prowadzony jest udój, a powierzchnie ścian i podłóg są gładkie (łatwozmywalne). Wyniki tej kontroli zawarto w protokole podpisanym przez stronę bez żadnych uwag. W związku z tym w dniu 8 marca 2006r. wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień i dnia 16 marca 2006r. złożył korektę oraz zmianę do wniosku, w której zadeklarował większą powierzchnię płyty gnojowej i większą pojemność zbiornika na gnojówkę. Podano, iż w oparciu o całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji przyznano wnioskodawcy kwotę określoną w decyzji na realizację urządzeń do przechowywania nawozów naturalnych. Wskazano, iż zgodnie z § 3 pkt 3 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia, określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego, w celu dostosowania gospodarstwa produkcyjnego w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka i produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa. Stosownie do § 5 ust. 3 tego rozporządzenia przedsięwzięcie to polega między innymi na przygotowaniu ścian i podłóg w pomieszczeniach do doju oraz w pomieszczeniach do przechowywania mleka, wyposażeniu gospodarstwa w dojarkę lub schładzalnik do mleka o pojemności nie większej niż 800 l. lub ujęcie wody lub wyposażeniu pomieszczeń do przechowywania mleka w umywalkę z podgrzewaczem wody. W ocenie organu oznacza to, iż pomoc finansowa jest przyznawana na realizację nowych przedsięwzięć, a w związku z tym nie mogą z niej korzystać gospodarstwa rolne dostosowane w zakresie przedsięwzięć, o które można wnioskować w ramach działania 6 PROW. Podano, iż w myśl § 7 ust. 5 powołanego rozporządzenia Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje decyzję w sprawie przyznania płatności w terminie 120 dni od złożenia wniosku, lecz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 maja 2005r. zmieniającym wyżej powołane rozporządzenie, w przypadku wniosków o płatności złożonych w 2005r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje decyzję w terminie 3 miesięcy od dnia uzyskania przez Agencję akredytacji w zakresie zadania – dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej realizowanego w ramach planu rozwoju obszarów wiejskich. Taką akredytację Agencja uzyskała na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 września 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia ARiMR agencją płatniczą, której udziela się warunkowej akredytacji. Wskazano, iż płatność została obliczona zgodnie z wytycznymi zawartymi w Komunikacie Departamentu Obsługi Środków Towarzyszących, który wpłynął do Biura w dniu 30 marca 2006r. Z uwagi na fakt, iż osoby wizytujące stwierdziły, iż gospodarstwo jest już wyposażone w schładzalnik do mleka, umywalkę z podgrzewaczem, a także stanowiska udojowe lub pomieszczenia, w których prowadzony jest udój oraz że powierzchnie ścian i podłóg są gładkie, o dofinansowanie czego ubiegał się także wnioskodawca, Kierownik Biura odmówił przyznania pomocy finansowej w zakresie poprawy warunków udoju mleka i przyznał płatność na realizację urządzeń do przechowania nawozów naturalnych. Wyjaśniono, iż sprawa została rozpatrzona ponownie, gdyż na skutek odwołania strony poprzednia decyzja "[...]" została uchylona decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR "[...]" i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Od powyższej decyzji tej odwołał się D. B. kwestionując fakt, iż pomoc została przyznana jedynie na wybudowanie płyty i zbiornika na gnojowicę, a nie uwzględniono dofinansowania na dostosowanie gospodarstwa do wymogów weterynaryjnych do produkcji mleka. Podał, iż pierwszy wniosek wraz z planem dostosowania złożył w biurze powiatowym Agencji w lutym 2005r. i zawierał on wszystkie wskazane przedsięwzięcia. Po kontroli w grudniu 2005r. stwierdzono, iż jego gospodarstwo jest wyposażone w schładzalnik do mleka, dojarkę i jest przygotowane pomieszczenie. Wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami Agencja winna wydać decyzję w ciągu 90 dni, a skoro takiej nie otrzymał, to oznaczało iż nie zgłasza sprzeciwu. Podał, iż w listopadzie 2004r. zmuszony był zakupić drugie gospodarstwo i aby spełniało wymogi weterynaryjne musiał je odpowiednio przystosować. W związku z tym przygotował stanowiska i złożył wniosek do Agencji. Cały czas czekał na decyzję, lecz w czerwcu przystąpił do wykonania prac budowlanych. Nie mając odpowiednich środków finansowych na zakup schładzalnika do mleka i urządzenia do udoju wydzierżawił je. Podał, iż od września posiada atest na produkcję mleka. Wyjaśnił, iż w celu zakupu gospodarstwa zaciągnął kredyt, który musiał spłacać z kwot uzyskiwanych ze sprzedaży mleka. Wskazał ponadto, iż w aktach jest zaświadczenie powiatowego lekarza weterynarii z marca 2005r., które stwierdza iż gospodarstwo nie spełnia wymogów weterynaryjnych. Decyzją "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż argumenty podniesione w odwołaniu nie są zasadne. Odnosząc się do kwestii terminu, w jakim winna być wydana decyzja wskazano, iż wprawdzie § 7 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich określał ten termin na 120 dni od złożenia wniosku, lecz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 maja 2005r. zmieniającym wymienione wyżej rozporządzenie termin ten ustalono na 3 miesiące od dnia uzyskania przez Agencję akredytacji w zakresie zadania – dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej realizowanego w ramach planu rozwoju obszarów wiejskich, którą Agencja uzyskała na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 września 2005r. Wskazano, iż zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 lit a powołanego rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. termin na realizację przedsięwzięcia w postaci wyposażenia gospodarstwa rolnego w urządzenia do przechowywania nawozów naturalnych i dostosowania gospodarstwa produkującego mleko wynosi 12 miesięcy od dnia przyznania płatności. Oznacza to, iż pomoc przyznawana jest na realizację nowych przedsięwzięć, a nie już istniejących w gospodarstwie. Natomiast z protokołu wizytacji przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy wynika, iż znajduje się w nim schładzalnik do mleka, dojarka, umywalka z podgrzewaczem do wody, stanowiska udojowe lub pomieszczenia w których prowadzony jest udój, zaś powierzchnie ścian i podłóg są gładkie. Protokół ten bez uwag został podpisany przez stronę. Zatem stwierdzono, iż gospodarstwo wnioskodawcy jest już dostosowane do minimalnych standardów higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla gospodarstw produkujących mleko. W takim wypadku organ odmawia przyznania pomocy finansowej. Wskazano przy tym, iż nie ma znaczenia fakt, czy przedmiotowe urządzenia są wzięte w używanie, czy też są własnością rolnika. W związku z tym uznano, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa pod kątem dokonanych ustaleń na podstawie zgromadzonej dokumentacji, jak i zastosowanych przepisów prawa. Na tę decyzję skargę wniósł D. B. Podał, iż 14 marca 2005r. złożył wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, tj. budowę płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę, przygotowanie ścian i podłóg w pomieszczeniu do przechowywania mleka, zakup dojarki, zbiornika na mleko o pojemności 750 l i zakup umywalki z podgrzewaczem wody. Podał, iż na podstawie odbytych szkoleń wiedział, iż Agencja ma 120 dni na udzielenie odpowiedzi na jego wniosek. W związku z tym czekał do lipca 2005r. i uważając, iż milczenie oznacza zgodę, przystąpił do remontu pomieszczenia oraz wydzierżawił zbiornik na mleko. Podniósł, iż jego gospodarstwo jest typowo mleczarskie i sprzedaż mleka jest głównym źródłem dochodu. Przy czym gospodarstwa posiadające atest otrzymują wyższe ceny za mleko. Wyjaśnił, iż nie mógł dużej czekać, gdyż gospodarstwo zakupił w 2004r. na kredyt i zbliżał się termin jego spłaty. Jednakże na dzień składania wniosku jego gospodarstwo nie posiadało pomieszczenia do przechowywania mleka, dojarki, schładzalnika ani umywalki i wszystko co podał we wniosku było zgodne z prawdą. Wskazał, iż wizytację w jego gospodarstwie przeprowadzono w dniu 21 grudnia 2005r., a zatem 9 miesięcy po złożeniu wniosku. Wyjaśnił, iż gdyby czekał ze wstawieniem zbiornika i przygotowaniem pomieszczenia do przechowywania mleka do tego czasu poniósłby znacznie większe straty. Podniósł także, iż jest prostym rolnikiem, nie rozumie zawiłości przepisów prawa i wszystko powinno być mu wyjaśnione. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie żądanej pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż producent w dniu 16 marca 2006r. złożył korektę do wniosku, w której już nie deklarował przedsięwzięć na dostosowanie gospodarstwa produkującego mleko, a tym samym złożony wniosek dotyczył wyłącznie pomocy na wyposażenie gospodarstwa rolnego w urządzenia do przechowywania nawozów naturalnych i w takim zakresie pomoc została przyznana. Wyjaśniono, iż skoro pomoc przyznawana jest w formie decyzji administracyjnej, to skarżący nie miał podstaw sądzić, iż organ nie wydając decyzji wyraża zgodę na przyznanie płatności, tym bardziej iż kilkakrotnie był informowany o przesunięciu terminu jej wydania, co wynikało także z braku akredytacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy wskazać, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej wskazane. Podnieść należy, iż głównym zarzutem podniesionym przez skarżącego nie tylko w skardze, ale także na etapie postępowania odwoławczego jest odmowa przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa, czyli pomocy o której mowa w § 3 pkt 3 lit. b rozrządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 17 poz. 142 ze zm.) Zważyć jednak należy, iż ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano powody, dla których nie przyznano przedmiotowej pomocy, lecz nie może to oznaczać iż organ podjął w tym zakresie decyzję administracyjną. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia decyzja w sprawie pomocy finansowej wydawana jest na wniosek producenta rolnego. W niniejszej sprawie skarżący początkowo złożył wniosek obejmujący zarówno dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w zakresie przechowywania nawozów naturalnych, jak i produkcji mleka (w dniu 14 marca 2005r.), jednakże w dniu 8 marca 2006r. - a więc jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji w niniejszej sprawie - wniosek swój zmodyfikował i ograniczył się do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa w zakresie przechowywania nawozów naturalnych. W związku z tym organ pierwszej instancji zasadnie podjął rozstrzygnięcie tylko co do wnioskowanego przedsięwzięcia. Jednakże istnieją uzasadnione wątpliwości, czy skarżący faktycznie i to z własnej woli dokonał zmiany wniosku. Jak wynika bowiem z odwołania skierowanego do organu drugiej instancji kwestionował on decyzję organu pierwszej instancji wyłącznie z powodu braku przyznania mu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa w zakresie produkcji mleka. Z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie przed tut. Sądem wynika, iż wniosek swój zmienił jedynie z uwagi na fakt, iż w Biurze Powiatowym Agencji został poinformowany o braku możliwości ubiegania się o pomoc na dostosowanie gospodarstwa rolnego w zakresie produkcji mleka w przypadku, gdy już zrealizował to przedsięwzięcie. Twierdzenia skarżącego wydają się o tyle wiarygodne, iż już w wezwaniu skierowanym przez Kierownika Biura Powiatowego do strony w dniu 8 marca 2006r. (jeszcze przed wydaniem decyzji) zawarto stwierdzenie, iż wnioskodawca nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w zakresie warunków udoju mleka, gdyż nie znajduje się na liście powiatowego lekarza weterynarii. Natomiast z całą pewnością wątpliwość co do zakresu wniosku powinien był podjąć organ odwoławczy, gdyż w odwołaniu skarżący wyraźnie zakwestionował tylko fakt odmowy przyznania mu pomocy finansowej na przedsięwzięcie związane z produkcją mleka. Organ odwoławczy winien był zatem najpierw ustalić, jaki jest rzeczywisty zakres wniosku strony, a dopiero potem podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Należy bowiem wskazać, iż to na organie administracji, w tym także organie odwoławczym, który ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie, ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile bowiem potwierdzi się okoliczność, iż skarżący w rzeczywistości nie zrezygnował się z ubiegania o pomoc finansową także w części dotyczącej dostosowania gospodarstwa do produkcji mleka, to należy o wniosku strony rozstrzygnąć także w tym zakresie, przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Brak bowiem orzeczenia organu administracji w przedmiocie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa w zakresie produkcji mleka uniemożliwia sądowi ocenę podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Sąd administracyjny może bowiem jedynie orzekać o zgodności z prawem rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji, nie może natomiast ani prowadzić postępowania wyjaśniającego, ani orzekać zamiast tych organów. Ponadto wskazać należy, iż w powyższym stanie faktycznym istnieje wewnętrzna sprzeczność zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja winna zawierać między innymi rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie, w którym to organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnić podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w sentencji przedmiotowej decyzji organ zawarł rozstrzygnięcie odnośnie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa do przechowywania nawozów naturalnych, natomiast w uzasadnieniu orzekł także co do wniosku o przyznanie pomocy na dostosowanie gospodarstwa do produkcji mleka, co z wyżej podanych względów jest niedopuszczalne. W związku z tym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.