II SA/Ol 844/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Rozogi z dnia 27 maja 2011 r., nr VIII/42/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rozogach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania i na uchwałę Rady Gminy Rozogi z dnia 27 marca 2012 r., nr XIV/101/12 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rozogach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał. W dniu 27 maja 2011 r. Rada Gminy Rozogi, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: "u.p.p.r."), podjęła uchwałę nr VIII/42/11 ustalającą tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rozogach oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w formie załącznika do tej uchwały. Uchwałą z 27 marca 2012 r. nr XIV/101/12 Rada Gminy Rozogi zmieniła powyższą uchwałę w zakresie brzmienia § 1 załącznika, w którym wskazano, że Zespół powołuje Wójt Gminy (ust. 1), określono podmioty, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu (ust. 2) oraz wymieniono przypadki w jakich następuje odwołanie członków Zespołu (ust. 3). W dniu 30 września 2019 r. Prokurator Rejonowy w Szczytnie zaskarżył odrębnie każdą z powyższych uchwał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skargi zarejestrowane zostały kolejno pod sygnaturami akt: II SA/Ol 844/19 - skarga na uchwałę z 2011 r. oraz II SA/Ol 845/19 – skarga na uchwałę zmieniającą z 2012 r. Pierwszą z wymienionych uchwał skarżący zaskarżył w części § 2 ust. 2 załącznika do uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Zarzucił, że zgodnie z postanowieniem tego przepisu Wójt zawiera porozumienia z podmiotami wchodzącymi w skład Zespołu, w tym m.in. z Kuratorem Sądu Rejonowego w Szczytnie. Natomiast zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie są podmiotami, z którymi Wójt zawiera przedmiotowe porozumienie. Uchwała zmieniająca zaskarżona została natomiast w całości w związku istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w zw. z art. 9a ust. 3-4 oraz ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej i wskazanie: a) w § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi również modyfikację art. 9a ust. 3-4 u.p.p.r., b) w § 1 ust. 3 pkt 2 i 5 uchwały zmieniającej przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, podczas gdy ustawodawca nie wymaga od członków Zespołu niekaralności, a także nie sankcjonuje przypadku naruszenia przez członka Zespołu obowiązku zachowania poufności wszelkich informacji i danych, odwołaniem go z pełnionej funkcji. W odpowiedz na skargi pełnomocnik organu uznał ich zasadność. Na rozprawie, która odbyła się 17 grudnia 2019 r., Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), zarządzić połączenie skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzić sprawę pod sygn. akt II SA/Ol 844/19. Obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej podtrzymał obie skargi. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej w całości i § 1 uchwały głównej. Ewentualnie wniósł o stwierdzenie nieważności obu uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej są w niniejszej sprawie dwie uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rozogach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, tj. uchwała pierwotna z 2011 r. oraz uchwała ją zmieniająca z 2012 r., podjęte na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11,wyroki WSA w Olsztynie: z 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 125/19, z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 444/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Podkreślić należy, że przepisy aktu prawa miejscowego nie są stanowione po to, aby informować o treściach wynikających już z przepisów powszechnie obowiązujących, ale mają konkretyzować ściśle treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy w sposób nienaruszający treści przepisów wyższej rangi. Wbrew powyższemu zaskarżone uchwały ograniczają się do powtórzenia regulacji ustawowych, ich modyfikacji i nie realizują w ogóle celu dla jakiego miały zostać podjęte. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miast (ust. 2). Stosownie do ust. 3 w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W ust. 4 ustawodawca wskazał, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z kolei art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. O składzie zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.). Dlatego § 1 ust. 2 załącznika do uchwały, określający skład Zespołu - zarówno w wersji pierwotnej, jak i zmienionej -, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Poza tym Rada Gminy zmodyfikowała zapisy ustawy, ograniczając przedstawicieli Policji tylko do Komendy Powiatowej Policji w Szczytnie, czy przedstawicieli jednostek organizacji pomocy społecznej do przedstawicieli Ośrodka Pomocy Społecznej w Rozogach, co jest sprzeczne z treścią ustawy. Poza tym, ustalony przez Radę Gminy skład Zespołu pomija treść art. 9a ust. 5 u.p.p.r., który dopuszcza do udziału w Zespole również prokuratorów i przedstawicieli innych podmiotów. Nie dostrzeżono również, że w myśl art. 9a ust. 4 w skład zespołu wchodzą kuratorzy sądowi, a nie ich przedstawiciele. Wyjaśnić należy, że Rada Gminy, poza powtórzeniem za ustawodawcą art. 9a ust. 2 u.p.p.r. poprzez wskazanie, że Zespół powołuje Wójt Gminy (§ 1 ust. 1 załącznika do uchwały w brzmieniu pierwotnym i zmienionym) i określeniem jego składu z naruszeniem przepisów ustawy, w ogóle nie ustala trybu i sposobu powoływania członków Zespołu. Brak jest również wskazania trybu i sposobu odwoływania członków Zespołu. Przez tryb i sposób rozumieć należy ustalenie procedury działań w danym zakresie. Cząstkowo odpowiadał temu § 1 ust. 3 załącznika do uchwały w brzmieniu pierwotnym. Jednak zmiana tej regulacji w 2012 r. wykracza całkowicie poza intencje ustawodawcy. Omawiana delegacja ustawowa nie przekazuje bowiem radzie gminy kompetencji do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Dlatego za niezgodny z prawem należy uznać § 1 ust. 3 załącznika do uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą z 2012 r., który wymienia przypadki odwołania członka Zespołu. Zgodzić należy się również ze skarżącym co do sprzeczności § 2 ust. 2 uchwały głównej z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., z którego wynika, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Porozumienia nie są tym samym zawierane z kuratorami sądowymi, którzy zostali wymienieni w ust. 4 art. 9a u.p.p.r. Mając powyższe na uwadze, w szczególności zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych postanowień uchwały jako obowiązującego aktu, powodowałoby jego nieczytelność, a szczątkowe zapisy mogłyby powodować trudności w jego stosowaniu.