II SA/Ol 845/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenie na dokończenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 500 zł. (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kasztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym położonym w O. na działce nr "[...]", na rzecz J. i Z. W. W uzasadnieniu podano, iż inwestorzy rozpoczęli budowę budynku mieszkalno-usługowego na podstawie decyzji z dnia "[...]", która została uchylona decyzją z dnia "[...]", wydaną w postępowaniu wznowieniowym. Wskazano, iż w dniu "[...]" inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na wznowienie robót. Podniesiono, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta O. przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze oznaczonym Mn-2 stanowiącym teren śródmiejskiej zwartej zabudowy mieszkalno – usługowej. Podano, iż przedłożony przez wnioskodawców projekt spełnia warunki zawarte w ustaleniach planu, które dla tego obszaru stanowią m.in., że "lokalizacja nowych budynków powinna być podporządkowana odtworzeniu zabudowy pierzejowej ulicy". Od powyższej decyzji odwołali się S. i J. G., wnosząc o uchylenie jej w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazali, iż organ całkowicie pominął ich argumenty, dowolnie interpretując ustalenia planu zagospodarowania terenu i pomijając całkowicie interes prawny odwołujących się, gdyż decyzja ta w zasadzie uniemożliwia rozbudowę należącego do nich obiektu w kierunku ulicy C. i S. Podnieśli, iż z analizy planu nie wynika prawna możliwość realizacji obiektu mającego okna w ścianie od granicy ich działki w odległości 1,7m na całej długości tego budynku. W ich ocenie nie jest możliwe, aby właśnie w ten sposób wyglądała zabudowa historyczna miasta. Odwołujący się zarzucili, iż pozwolenie na dokończenie przedmiotowej budowy w sposób wskazany przez wnioskodawców narusza prawo i uniemożliwia odwołującym się rozbudowę ich własnego obiektu. Zaznaczyli, iż ich celem nie jest zaszkodzenie sąsiadom, lecz poszanowanie własnych praw i możliwości rozbudowy na własnej działce. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wznowienie budowy w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego. W postępowaniu w sprawie wydania nowej decyzji stosuje się odpowiednio art. 32-35 Prawa budowlanego. Przy czym organ wydający nową decyzję winien uwzględnić zmieniony stan faktyczny i prawny. Podniesiono, iż w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ pierwszej instancji nie uwzględnił całości zmienionego stanu prawnego. Podano, iż na przedmiotowym terenie obowiązują zarówno warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia "[...]", jak i określone w decyzji Burmistrza z dnia "[...]", gdyż decyzja ta nie została wygaszona w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano przy tym, iż w odniesieniu do przedmiotowego terenu obowiązujący plan zawiera inne ustalenia, niż zawarte we wskazanej decyzji o warunkach zabudowy. Podano, iż organ pierwszej instancji wskazał jedynie na zgodność funkcji przeznaczenia terenu oraz spełnienie warunku odtworzenia zabudowy pierzejowej, nie wyjaśniając czy obowiązują pozostałe nakazy i zakazy określone w planie oraz nie ustosunkowując się do ciągle obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. Pominięto również wniosek inwestora o uzyskanie zgody od Ministra Budownictwa na odstępstwo od warunków technicznych w sprawie przybliżenia ściany z otworami okiennymi od granicy z działką sąsiednią. Ponadto organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 5 marca 2007r. Wskazano przy tym na niekonsekwencję organu, podnosząc iż poprzednia decyzja z dnia "[...]" została uchylona w postępowaniu wznowieniowym ze względu na niezachowanie odległości od granicy z działką sąsiednią, a decyzją będącą przedmiotem odwołania ponownie udzielono pozwolenia na dokończenie budynku posiadającego ścianę z otworami okiennymi usytuowaną w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, czyli z naruszeniem warunków technicznych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzono konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy w celu przeprowadzenia ponownego postępowania z poszanowaniem ogólnych zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu zmienionego stanu faktycznego i prawnego. Na powyższą decyzję skargę wniosła J.W., wnosząc o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia "[...]". W uzasadnieniu skarżąca podała, iż roboty budowlane były wykonywane zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym i planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie prawomocnej decyzji Starosty z dnia "[...]". W okresie, gdy roboty budowlane były już bardzo zaawansowane na skutek interwencji państwa G. Starosta wstrzymał dalsze wykonywanie robót. Zdaniem skarżącej jedynym uprawnionym organem do podjęcia takiej decyzji jest Państwowy Nadzór Budowlany. Wstrzymanie wykonywania robót budowlanych w sytuacji, gdy są już one zaawansowane jest nieprawidłowe i sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Nieporozumieniem nazwała też J.W. wezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentów o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane 3 lata po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, iż za stan faktyczny i prawny decyzji o pozwoleniu na budowę wyłączną odpowiedzialność ponosi organ wydający tą decyzję. Nie ma zaś żadnych podstaw prawnych, by odpowiedzialność za wadliwie wydaną decyzję ponosił adresat tej decyzji. Organ powinien wykorzystać posiadane instrumenty prawne, aby uaktualnić, czy też uzupełnić wydaną decyzję, jednak nie wstrzymywać prawie zakończonej budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do podnoszonych w skardze zarzutów organ wyjaśnił, iż postanowienie Starosty z dnia "[...]" wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wydane w postępowaniu wznowieniowym. Postępowanie to było prowadzone przez Starostę, gdyż decyzja z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w organie pierwszej instancji. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie wznowieniowe ma prawo wstrzymać wykonanie decyzji ostatecznej. Natomiast żądanie przez organ I instancji oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane. Wskazano ponadto, iż w przypadku gdy strona poniosła szkodę na skutek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, służy jej roszczenie o odszkodowanie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Przede wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w obecnym brzmieniu rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo o decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji uznał, iż przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, nakazując jednocześnie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego. Zważyć jednak należy, iż w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę, na podstawie którego została rozpoczęta przedmiotowa inwestycja zostało uchylone w trybie wznowieniowym. W takim postępowaniu zaś właściwy organ, stwierdzając istnienie podstaw do uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, musi jednocześnie wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W związku z tym ostateczną decyzją z dnia "[...]" nie tylko uchylono decyzję z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" położonej w O., ale jednocześnie odmówiono wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Przy czym w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż podstawą takiego rozstrzygnięcia jest okoliczność, iż odległość ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy działek budowlanych "[...]" jest mniejsza niż 4 metry, co narusza obowiązujące przepisy odnośnie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O ile zatem podstawą wniosku strony z dnia "[...]" jest ten sam projekt budowlany, który podlegał już ocenie organu architektoniczno-budowlanego i co do którego stwierdzono, iż nie spełnia on warunków określonych w przepisach prawa, to nie może ponownie zatwierdzić tego projektu i wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Byłoby to bowiem nie tylko orzekaniem w sprawie, która już została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Decyzja taka w sposób oczywisty naruszałaby przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Jeżeli zatem w wyniku postępowania wyjaśniającego organ ustali, iż wniosek inwestora dotyczy tego samego projektu, który był już przedmiotem oceny organu, to postępowanie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w ogóle byłoby bezprzedmiotowe. W takim przypadku ewentualna kontynuacja robót mogłaby nastąpić po przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, które należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Zatem niezasadne byłoby uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w kierunkach wskazanych przez organ odwoławczy, skoro postępowanie to w ogóle może okazać się bezprzedmiotowe. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa z kilku powodów. Po pierwsze w podstawie prawnej decyzji wskazano jedynie ogólne przepisy dotyczące wydawania pozwoleń na budowę, tak jakby przedmiotowa inwestycja w ogóle nie została rozpoczęta. Zgodnie zaś z art. 28 Prawa budowlanego (też powołanego w decyzji organu pierwszej instancji) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem wydawanie decyzji wyłącznie na podstawie art. 28 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy roboty są dawno rozpoczęte w ogóle nie znajdowałoby podstawy prawnej. Ponadto z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, iż wydano pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym, polegających na wykonaniu pokrycia dachu dachówką na łatach, obróbek blacharskich, elewacji, instalacji elektrycznej na poddaszu, instalacji wodociągowej od wodomierza w budynku, pionów i podejść kanalizacyjnych, instalacji gazowej od kurka głównego na ścianie budynku, ścianek działowych, izolacji termicznej, więźby dachowej, robót posadzkowych i malarskich. Zatem de facto organ wydał decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót wykończeniowych w budynku, który aktualnie nie jest objęty żadnym pozwoleniem na budowę (pozwolenie to zostało uchylone), a ponadto nie spełnia wymogów określonych w przepisach technicznych (co wynika z uzasadnienia decyzji uchylającej pozwolenie na budowę). Taka decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Nawet bowiem jeżeli organ doszedł do przekonania iż w niniejszej sprawie należy zastosować przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego (choć nie jest on wskazany w podstawie prawnej i z wyżej podanych względów budzi wątpliwości fakt, czy może on mieć w sprawie zastosowanie), to jednak decyzja wydana w tym trybie nie może prowadzić do obejścia przepisów prawa. Nie można zatem wydawać decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót w budynku, który nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, gdyż w ten sposób doszłoby do legalizacji obiekt budowlanego niezgodnego z warunkami technicznymi. Natomiast skarżącej należy wyjaśnić, iż zarzuty podniesione w skardze odnoszą się w głównej mierze do postępowania wznowieniowego, które pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia "[...]". Jak wynika bowiem z akt sprawy prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2006r. (Sygn. akt II SA /Ol 516/06) oddalono skargę Z.W. na postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W związku z tym wszelkie zarzuty skarżącej dotyczące postępowania wznowieniowego są obecnie bezskuteczne. Należy jedynie wskazać, iż nawet ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest niewzruszalna i może być uchylona w jednym z trybów nadzwyczajnych, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Do takich trybów należy wznowienie postępowania. W takim przypadku – jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę – jeżeli strona poniosła szkodę służy jej roszczenie o odszkodowanie w zakresie i na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Nie może się ona jednak domagać pozostawienia wadliwej decyzji w obrocie prawnym. Wobec powyższego uznać należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.