II SA/Ol 846/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M.A.S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 1740,- zł (jeden tysiąc siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w D., działając z upoważnienia Starosty ustalił odszkodowanie na rzecz Pani M. A. S. w wysokości 73.900,00 zł za nieruchomość o powierzchni 0,2876 ha, położoną w L., Gmina L., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr 39/4, obręb 2 miasto L., dla której Sąd Rejonowy w D. prowadzi księgę wieczystą KW nr "[...]", która z mocy prawa przeszła na własność Powiatu D. pod powiatową drogę publiczną (część ul. "[...]"). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 118 ust. 1, art. 129 ust.5 pkt. 3, art. 130, art. 132 ust.1ai ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) w związku z art. 73 ust. 1 i 2 pkt. 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy: w dniu 02.12.2005 r. zostało wszczęte, na wniosek pełnomocnika strony - adwokat M.M. S. postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod pas drogowy drogi publicznej powiatowej ul. "[...]" w L., oznaczoną na mapie i w rejestrze gruntów obrębu 2 miasta L., jako działka numer 39/4 z mapy l o powierzchni 0,2876 ha, stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. A. S. (KW nr "[...]" prowadzona w Sądzie Rejonowym w D.). Organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1- 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nabycie z mocy prawa nieruchomości gruntowej zajętej pod drogi publiczne następuje za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. Podano, że Powiat D. uzyskał prawo własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. A. S., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody . z dnia "[...]" znak: "[...]" (decyzja ta stała się ostateczna w dniu "[...]" r.). Prawo własności Powiatu D. dla wymienionej działki zostało ujawnione w Księdze wieczystej KW nr "[...]". Podniesiono, iż podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości określona według stanu z dnia wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zgodnie z art. 130 ust. 2 i 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za przejętą nieruchomość przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości, a ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Następnie organ wskazał, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) Działu III Rozdział 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" i Działu III Rozdział 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" wraz z uwzględnieniem treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późno zm.) uzyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego, określającą wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na kwotę 73.900,00 zł. W ocenie organu sporządzony operat odpowiada wymogom formalno-prawnym sformułowanym w powołanych przepisach. Dlatego też został uznany za dowód w niniejszym postępowaniu. Organ wskazał też, iż podjęcie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w kwocie 73.900,00 zł nastąpiło po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozprawa została przeprowadzona w dniu 21 stycznia 2008 r., na której pełnomocnik strony wniosła na piśmie zarzuty do operatu szacunkowego, zarzucając, że wyliczona wartość nie odpowiada aktualnej wartości nieruchomości. Zakwestionowała zasadność oparcia się przez rzeczoznawcę majątkowego na danych z transakcji sporządzonych w 2006 r. i do kwietnia 2007 r. Stwierdziła, że transakcje porównywalne dotyczyły działek o powierzchniach mniejszych o ponad 1000 m2 od wycenianej nieruchomości, ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z wypisu aktu notarialnego Nr 258/2008 z dnia 25.01.2008 r., w którym wartość rynkowa 1 m2 gruntu o przeznaczeniu rolnym została określona na kwotę 100,42 zł, a nie 25,70 zł jak wynika to z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą. Ustosunkowując się do tych zarzutów rzeczoznawca majątkowy na rozprawie wyjaśnił, że wartość ustalona w operacie szacunkowym 1 m2 gruntu, jako drogi określona została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, wyceny działki gruntu jako drogi (§ 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), gdzie wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. W związku z brakiem transakcji pod drogi przyjęto wyżej opisany sposób szacowania, przyjmując do porównania cztery nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Cechy obiektów porównawczych posiadały cechy podobne do obiektu wycenianego (sąsiedztwo lasu). Szacowana działka nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora, jest oddzielona od jeziora skarpą i inną nieruchomością. Transakcja zaistniała w styczniu 2008 r. jest pojedynczą transakcją nie odzwierciedlającą rynku nieruchomości pod zabudowę, została sprzedana jako rola. Pełnomocnik strony podtrzymała swoje stanowisko, że wskazana w operacie szacunkowym wartość 1 m2 nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie odpowiada jego aktualnej wartości rynkowej w świetle umowy sprzedaży zawartej w styczniu 2008r., dotyczącej nieruchomości przyległej do wycenianej o charakterze rolnym. W świetle udzielonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień organ uznał, że operat szacunkowy jest dowodem w tym postępowaniu i na jego podstawie orzekł jak w sentencji decyzji. M. A. S. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej zmianę poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości 230.080,00 zł., w związku z naruszeniem art. 36 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołującej wysokość odszkodowania określona w decyzji Starosty D. została znacznie zaniżona i jest niewspółmierna z rzeczywistą wartością gruntu. Podniosła, iż organy winny ustalić wysokości odszkodowania na poziomie rzeczywistej i aktualnej wartości zajętej działki w chwili orzekania. Zarzucono, że rzeczoznawca majątkowy oparł swoją wycenę na danych z transakcji sporządzonych w 2006 r. i do kwietnia 2007 r., co jest nie do zaakceptowania. Zgodnie z art. 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2.004r.w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, cenę nieruchomości ustala się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Tymczasem ceny owej nie ustalono na ten właśnie dzień. Starosta D. nie oparł swojej decyzji, wydanej "[...]"., na podstawie aktualnych danych, lecz na podstawie stanu z kwietnia 2007 r., co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W 2007r. ponadto nastąpił znaczny wzrost cen nieruchomości, który powinien zostać uwzględniony podczas wyceny. Odwołująca zauważyła, że rozprawa administracyjna odbyła się na początku lutego 2008 r. i z nieznanych stronie powodów przez pięć miesięcy nie wydano decyzji, przez co dane zawarte w operacie szacunkowym uznać należy za jeszcze bardziej dezaktualizowane. Ponadto zauważyła, iż w decyzji zastosowano podejście porównawcze wyceny nieruchomości, ale transakcje porównywalne dotyczyły działek o powierzchni mniejszej o nawet 1000 m2. Strona wskazała, że rozumie, iż zgodnie z art. 36 ust 2 pkt. 2 wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Rozumie też zasadność tego uregulowania i przesłanki towarzyszące ustawodawcy. W ocenie odwołującej warto jednak zauważyć, że nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania znacznie przewyższa swoją powierzchnią inne grunty przyległe oraz działki na rynku nieruchomości w granicach miasta L., co niewątpliwie powoduje, że jest ona gruntem bardziej od nich atrakcyjnym. Zważyć też należy, że przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie lasu, ma atrakcyjną rzeźbę terenu, dobrą lokalizację i jest w pełni uzbrojona. Odwołująca zaznaczyła, że art. 134 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o konieczności wzięcia pod uwagę przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości między innymi położenia, czy rodzaju nieruchomości. Dlatego też, także i z tego powodu, wartość jednego metra zajętej powierzchni winna być wyższa. Strona podała również, że do niedawna była właścicielką przyległej nieruchomości, o zbliżonej powierzchni, gdzie wartość gruntu o przeznaczeniu rolnym została ustalona na 100 zł, a nie 25,70 zł, jak w niniejszej sprawie. Odwołująca wyraziła niezrozumienie, dlaczego ta sama działka może w oczach rzeczoznawcy być warta o tyle mniej. Stwierdziła, że zdaje sobie sprawę, iż wartość 1 m2 gruntu ustalono w oparciu o art.. 36 ust. 2 pkt 2. W jej ocenie jednak nie sposób się zgodzić z taką decyzją, gdyż nie do pogodzenia pozostaje sytuacja, w której najbliższa przedmiotowej działka na wolnym rynku osiąga kwotę 100 zł, natomiast w sytuacji bezprawnego zajęcia jej przez Państwo i wymuszenia ustawą rozwiązania przenoszącego własność na rzecz Skarbu Państwa, 1 metr powierzchni ma wartość czterokrotnie niższą. Reasumując odwołująca podniosła, że organ I instancji nie tylko oparł swoją decyzję na nieaktualnej wycenie nieruchomości, ale także nie wziął pod uwagę wzrostu cen nieruchomości. Wskazała, że takie postępowanie w żaden sposób nie powoduje pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa. Działanie takie nie uwzględnia także interesu społecznego, ani słusznego interesu obywateli. W przekonaniu strony organ zaniżył odszkodowanie, mając na względzie własne korzyści. Stwierdziła, że kwota jaka satysfakcjonowałaby ją to co najmniej 80 zł za jeden metr kwadratowy zajętej pod drogę nieruchomości. Dlatego też wartość odszkodowania, którego się domaga, wynosi 230.080 zł. Decyzją z dnia "[...]" Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w O., działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 73 ust. 1-5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podniósł, iż te przepisy stanowiły podstawę sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, dla potrzeb niniejszego postępowania, operatu szacunkowego z dnia 18 grudnia 2007r. Wyjaśniono, że w tej wycenie, w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2, z uwagi na brak transakcji porównawczych nieruchomości sprzedawanych jako drogi, do porównań przyjęto transakcje według przeznaczenia terenu w sąsiedztwie o przeważającej większości, opierając się na planie zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Uwzględniono ceny, jakie uzyskiwano za nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, uwzględniając cechy różniące te nieruchomości. Biorąc pod uwagę cechy nieruchomości, odpowiednią liczbę transakcji porównawczych oraz uwarunkowania prawne do określenia wartości gruntu na działce nr 39/4, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Organ podniósł, że przed podjęciem decyzji Starosta D. zgodnie z przepisami prawa przeprowadził w dniu 01.02.2008r. rozprawę odszkodowawczą z udziałem pełnomocnika, strony skarżącej i rzeczoznawcy majątkowego. W trakcie rozprawy pełnomocnik strony przedstawił swoje zarzuty dotyczące oszacowanej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoją opinię o wartości nieruchomości, wyjaśnił, że wartość określona w operacie szacunkowym została ustalona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa ( § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego). Zdaniem Wojewody pogląd prezentowany przez pełnomocnika skarżącej, że działka sąsiednia została sprzedana za cenę 100,42 zł za 1m2 i dlatego podobną wartość powinien uzyskać 1 m2 działki przedmiotowej nie znajduje uzasadnienia, gdyż jedna transakcja, chociażby dotyczyła nieruchomości sąsiedniej, nie może kształtować całego rynku nieruchomości. Organ podkreślił, iż operat szacunkowy stanowi dowód w tym postępowaniu, określa wartość przedmiotowej nieruchomości i stanowił postawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Dlatego organ uznał, że decyzja organu I instancji została podjęta prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. A. S., reprezentowana przez adwokat M. S., wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 36 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie nieaktualnych transakcji porównawczych, nieodpowiadajacych charakterem nieruchomości wycenionej oraz w ilości uniemożliwiającej realne określenie wartości, - art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, - art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie zarzutów strony do operatu szacunkowego i niesporządzenie dodatkowego operatu mimo zakwestionowania operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, - art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 z 1952 r. do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przytoczyła argumenty powołane w odwołaniu. Przyznała, że w sąsiedztwie nieruchomości nr 39/4 należącej do skarżącej nie było żadnego innego gruntu przeznaczonego pod drogi, w związku z tym w celu oszacowania jej wartości na zasadzie art. 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego porównano ceny 4 nieruchomości przeznaczonych pod budynki mieszkalne. Podniosła, iż metoda porównawcza ma, jak sama nazwa wskazuje, porównać ceny sąsiednich nieruchomości, ale powinny to być nieruchomości o podobnych parametrach i walorach. Nieruchomości które porównał rzeczoznawca były nieruchomościami o znacznie mniejszej powierzchni, a przez to i mniej atrakcyjne. Ponadto nieruchomość nr 39/4 posiada znaczne walory krajobrazowe, będąc w sąsiedztwie lasów oraz ma wybitnie atrakcyjną rzeźbę terenu. Zaznaczono, że sam ustawodawca w art. 134 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślił, iż przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości należy wziąć pod uwagę między innymi położenie nieruchomości. Do zaleceń tego przepisu nie zastosował się rzeczoznawca, gdyż porównał ceny nieruchomości znacznie mniej korzystnie usytuowanych niż nieruchomość nr 39/4, zaś brak ustaleń w tej kwestii błędnie potwierdziły oba organy. Skarżąca wyraziła niezrozumienie, dlaczego będąc także właścicielką sąsiedniej nieruchomości uzyskała za 1m2 nieruchomości przyległej 100zł, gdy tymczasem za nieruchomość będącą przedmiotem tego postępowania jedynie 25,70 zł. Zdaniem strony jest to zupełnie nielogiczne i tym samym niezgodne z prawem. Pełnomocnik zarzuciła, że transakcja ta została pominięta przy sporządzaniu operatu i organy w ogóle nie wzięły jej pod uwagę przy szacowaniu wysokości odszkodowania, choć jako działka sąsiednia powinna zostać uwzględniona. Działka ta miała powierzchnię porównywalną do działki nr 39/4, a ponadto jest jedynie nieruchomością rolną (zatem formalnie o "gorszym" przeznaczeniu), gdy tymczasem działka nr 39/4 jest w pełni uzbrojona. Zdaniem skarżącej to właśnie z tą nieruchomością powinna być porównywana działka nr 39/4, gdyż spełnia ona między innymi warunki wyznaczone art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jest działką przyległą mającą takie samo położenie i walory krajobrazowe. Tymczasem rzeczoznawca porównał ceny działek zupełnie odbiegających swoją powierzchnią od działki nr 39/4, położonych w innej okolicy, na podstawie transakcji sprzed kilkunastu miesięcy. Strona uznała zasadność twierdzenia Wojewody o odpowiedniej liczbie transakcji porównawczych, nie zgodziła się jednak ze stanowiskiem, iż transakcja, chociażby dotyczyła nieruchomości sąsiedniej, nie może kształtować całego rynku nieruchomości. Uważa, iż skoro inne nieruchomości nie przedstawiają swoją powierzchnią czy usytuowaniem wartości reprezentowanych przez nieruchomość będącą przedmiotem postępowania i dotyczą dat znacząco sprzed okresu wzrostu cen nieruchomości, to jak najbardziej zasadne jest uwzględnienie wartości uzyskanej za nieruchomość sąsiednią odpowiadającą swoją powierzchnią i usytuowaniem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Zaznaczono, że skarżąca nie dąży do kształtowania całego rynku nieruchomości jedną transakcją, ale nieuprawnionym jest tak znaczne zaniżanie wartości nieruchomości, iż cena 1m2 nieruchomości nr 39/4 jest 4 razy niższa niż wartość 1m2 nieruchomości sąsiedniej. Adwokat podniosła, iż zadaniem organu ustalającego wysokość odszkodowania jest ustalenie w decyzji wysokości odszkodowania odpowiadającego wartości utraconej nieruchomości mając na uwadze szczególny charakter tej instytucji, to jest wyzucie z prawa własności na rzecz jednostki publicznej. Siłą rzeczy, właściciel jest już wystarczająco "ukarany" przez fakt zajęcia na cele publicznego jego nieruchomości i wykorzystywania tejże bez jakiejkolwiek odpłatności przez szereg lat. Skutkiem powyższego oszacowane odszkodowanie musi stanowić pełen surogat utraconej nieruchomości - w przeciwnym bowiem razie mamy do czynienia z naruszeniem chronionego art. 21 Konstytucji dobra - prawa własności i jego nienaruszalności. Skarżąca jest przekonana, że gdyby dziś wystawiła na wolnym rynku przedmiotową nieruchomość, nawet po usunięciu z niej nakładów poczynionych przez organy władzy publicznej, uzyskałaby cenę dużo wyższą aniżeli ustalona przez organy obu instancji. Zdaniem pełnomocnika działanie organów obu instancji jest jedynie wyrazem dbałości o własny interes. Odszkodowanie przyznane skarżącej przedstawia wartość znacznie zaniżoną niż wartość 1m2 uzyskiwaną za nieruchomości o zbliżonej powierzchni. Podkreślono, iż na skutek nieuprawnionych działań Państwa skarżąca została pozbawiona możliwości korzystania z przysługującego jej prawa własności z uwagi na samowolne zajęcie nieruchomości pod drogę, po czym, gdy chce uzyskać przysługującą jej z mocy prawa rekompensatę finansową za to bezprawne działanie, Państwo po raz drugi narusza jej prawo, nie przyznając odszkodowania o wysokości odpowiadającej rzeczywistej wartości działki. Działanie takie, w ocenie strony skarżącej, narusza również art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności z 1952 r. ratyfikowanego przez Polskę, zgodnie z którym jednostkę można pozbawić prawa własności tylko w interesie i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zauważono, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje, iż pozbawienie własności powinno odbywać się za odszkodowaniem pozostającym w racjonalnym stosunku do wartości utraconego mienia (I. Lach, Prawo do własności w świetle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Gdańsk 2002, s. 193 wraz z podanym tam orzecznictwem). Zaskarżone decyzje temu standardowi jednak nie odpowiadają. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że strona skarżąca nie zakwestionowała przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych poprawności sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 18 grudnia 2007r. W związku z tym organ uznał, że w skardze brak jest nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, a wymieniony operat szacunkowy jest dowodem w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowo-administracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Należy podkreślić, iż celem postępowania administracyjnego jest zarówno wydanie prawidłowej decyzji, zgodnej z obowiązującym prawem, jak i ochrona interesów prawnych strony. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w toku kontroli zgodności z prawem decyzji podjętych przez organy obu instancji, Sąd stwierdził naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające nie wyjaśniły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie w świetle podnoszonych przez skarżącą zarzutów, jaka jest rzeczywiście wartość rynkowa nieruchomości będącej przedmiotem odszkodowania. Podnieść należy, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość badania stanu faktycznego sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy musi być kompletny, a jego ocena dokonana zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów, w myśl art. 80 kpa. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ ma obowiązek wyjaśnienia sprawy. Strona może współdziałać z organem orzekającym poprzez przytaczanie znanych jej faktów czy dowodów. Jednak jest to uprawnienie strony. W myśl art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, czyli za nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, jest ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Zawarty tam art. 134 ust. 1 i 2 stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W świetle tych unormowań należy uznać za uzasadnioną, zgłaszaną już w toku postępowania administracyjnego, wątpliwość strony skarżącej, odnośnie zasadności przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny, danych z czterech transakcji zawartych w listopadzie 2006r., marcu i kwietniu 2007r., podczas, gdy operat szacunkowy datowany jest na dzień 18 grudnia 2007r., a decyzja organu I instancji na dzień 9 lipca 2008r. Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że w 2007r. nastąpił znaczny wzrost cen nieruchomości, podając cenę za jaką została sprzedana w styczniu 2008r. nieruchomość sąsiadująca z wycenianą. Mimo to organy nie wyjaśniły tej kwestii i nie odniosły się do tego zarzutu merytorycznie, poprzestając na powtórzeniu argumentów przedstawionych przez biegłego. Przy czym rzeczoznawca majątkowy w toku przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawy nie wypowiedział się w przedmiocie zgłaszanego przez stronę znacznego wzrostu wartości nieruchomości w 2007r., ograniczając się jedynie do przytoczenia treści art. 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i stwierdzenia, że nieruchomości porównywane posiadały cechy podobne. Argumenty te nie pozwalają na przeprowadzenie weryfikacji opinii pod kątem zgłoszonego przez stronę zarzutu. Ponadto z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie biegła oparła zawarte w protokole rozprawy twierdzenie, iż transakcja zaistniała w styczniu 2008r., na którą powoływała się strona jest pojedynczym zdarzeniem nie odzwierciedlającym cen kształtujących się na rynku nieruchomości pod zabudowę. Faktem jest, że transakcja ta dotyczyła ziemi rolnej, ale okoliczność ta jeszcze bardziej poddaje pod wątpliwość prawidłowość ustalonej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, skoro powszechnie wiadomo, że grunty rolne mają niższą wartość. Na obecnym etapie postępowania, wobec braku stosownych ustaleń, nie można wykluczyć, że aktualnie ceny w obrocie nieruchomościami nie kształtują się na poziomie wynikającym z przedstawionej przez skarżącą transakcji sprzedaży sąsiedniej z wycenianą działki. Obowiązkiem organów w takiej sytuacji, wynikającym z powołanych powyżej przepisów procedury administracyjnej, było zobligowanie rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia opinii uzupełniającej lub złożenia wyjaśnień, w celu ustosunkowania się do podniesionego zarzutu. Zważyć należy, iż opinia nie jest niepodważalna, a strona ma prawo uzyskania odpowiedzi na swe zarzuty. Natomiast organ administracji nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, stąd potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego. W myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Bezspornym jest zatem, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód na okoliczność wartości nieruchomości, która jest podstawą określenia ceny. Tym samym rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego, w tym skonfrontować zawarte w opinii wnioski z podniesionymi przez strony zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1983 r. II SA 1302/83, ONSA z 1983 r., z. 2, poz. 106). Zważyć ponownie należy, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może też w tym zakresie między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Podkreślić należy, że to na organie orzekającym spoczywa ciężar przeprowadzenia dowodów, a nie na stronie. W niniejszej sprawie organy tak I jak i II instancji bezkrytycznie przyjęły dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia, przyjmując je za prawidłowe, podczas gdy zgłoszone przez skarżącą zarzuty uzasadniały przeprowadzenie skrupulatnej analizy sporządzonej wyceny, a w szczególności ustalenia czy transakcje przyjęte do wyceny odzwierciedlają aktualną wartość oszacowywanej nieruchomości. Z tych też względów nie budzi wątpliwości Sądu, iż zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić wskazane wyżej okoliczności istotne przy ustalaniu wartości podlegającej wycenie nieruchomości i wydać decyzję w oparciu o kompletne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, a zwłaszcza dokonać oceny poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W tej sytuacji, wobec naruszenia przez organy obu instancji wskazanych przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego, tj. wpis w kwocie 1500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).