II SA/Ol 847/19

Dnia 28 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. D. M. (skarżąca) zarejestrowała się w Urzędzie Pracy Powiatu (UPP). Natomiast Starosta (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" orzekł o uznaniu skarżącej z dniem 30 kwietnia 2019 r. za osobę bezrobotną i orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Z kolei decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o utracie przez skarżącą statusu bezrobotnej z dniem 17 lipca 2019 r., na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Według organu skarżąca nie podjęła pracy, do której wykonywania się zobowiązała. To zaś przemawia za utratą statusu osoby bezrobotnej. W ocenie organu I instancji przedstawione przez skarżącą wyjaśnienia z dnia 8 sierpnia 2019 r. nie mogą być uwzględnione jako zawierające uzasadnione przyczyny odmowy. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia "[...]" wniosła skarżąca. W odwołaniu podniosła, że zgłosiła się do firmy A, dalej spółka, do której została skierowana z urzędu pracy. Ponadto wypełniła odpowiednią dokumentację, ale nie otrzymała umowy o pracę. Wskazała, że to pracownik firmy miał się z nią skontaktować telefonicznie i przekazać informację o miejscu i czasie rozpoczęcia pracy. Skarżąca wyjaśnia, że podejmowała próby kontaktu telefonicznego z pracodawcą, jednak były one bezskuteczne. Ponadto poinformowała, że jej gotowość do pracy nie została wzięta pod uwagę, a organ I instancji nie uwzględnił wcześniejszych wyjaśnień. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda (Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podniósł, że skarżąca rejestrując się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna deklarowała bezwarunkową chęć i gotowość podjęcia pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie. Ponadto bezrobotna w otrzymanym z urzędu pracy w dniu rejestracji dokumencie "Informacja dla osoby bezrobotnej o przysługujących prawach i obowiązkach oraz formach pomocy określonych w ustawie" została pouczona, że osoba bezrobotna traci status bezrobotnego, gdy po skierowaniu nie podejmie pomocy określonej w ustawie – pkt 12 informacji. W ocenie organu odwoławczego, z dokumentacji przekazanej przez UPP wynika jednoznacznie, że skarżąca została należycie pouczona o skutkach niepodjęcia pracy w następstwie skierowania. W związku z tym należy przyjąć, że nie stawiając się u pracodawcy w wyznaczonym dniu, skarżąca była świadoma konsekwencji prawnych określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie organu odwoławczego twierdzenia skarżącej zawarte w odwołaniu, że nie miała świadomości gdzie, kiedy i na którą godzinę ma się stawić w pracy, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Już z samego skierowania do pracodawcy wynika, że jako dzień podjęcia pracy ustalono datę 1 sierpnia 2019 r. Z relacji natomiast pracodawcy jednoznacznie wynika, że skarżąca otrzymała wszelkie wytyczne co do miejsca i godziny stawienia się u pracodawcy. Tymczasem skarżąca stwierdziła, że nikt się z nią nie kontaktował, dlatego w dniu 1 sierpnia 2019 r. sama próbowała skontaktować się telefonicznie ze spółką. To również jednak nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Dodatkowo niezrozumiałe jest w ocenie organu odwoławczego, dlaczego skarżąca próbowała kontaktować się z pracodawcą dopiero w dniu, w którym to powinna się zgłosić do pracy. Ponadto skarżąca powinna ściśle współpracować z organem zatrudnienia i na bieżąco zgłaszać pojawiające się problemy, w celu ich wspólnego rozwiązania. Brak jest zaś w sprawie dowodów na to, by skarżąca informowała o trudnościach związanych z brakiem kontaktu telefonicznego z pracodawcą w celu podjęcia zatrudnienia. Przyjąć zatem można, że zachowanie skarżącej wskazuje w rzeczywistości na brak gotowości do podjęcia zatrudnienia. Tym samym według Wojewody skarżąca zobowiązana była do podjęcia pracy po skierowaniu, a w przypadku naruszenia tego obowiązku organ I instancji zobligowany był do rozstrzygnięcia o utracie statusu osoby bezrobotnej. Skargę na wspomnianą wyżej decyzję Wojewody wywiodła skarżąca, wnosząc o "uchylenie decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej". Skarżąca podniosła, że termin i miejsce rozpoczęcia pracy nie były ustalone. Skarżąca nie otrzymała umowy ani też żadnych konkretnych wytycznych. Zwróciła uwagę, że za każdym razem kierowano ją w inne miejsce niż siedziba firmy. Skarżąca zarzuciła, że wzięto pod uwagę tylko relacje pracodawcy, tymczasem ona próbowała w dniu 1 sierpnia 2019 r. skontaktować się z przyszłym pracodawcą, jednak okazało się to bezskuteczne. Natomiast w dniu 5 sierpnia 2019 r. została umówiona przez sekretariat firmy na spotkanie z pracownikiem firmy, który jednak się nie pojawił. Z kolei inny pracownik poinformował ją o braku miejsc. Ponadto skarżąca wskazała, że pomimo, iż oferta nie była zgodna z art. 2 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to zawsze podkreślała swoją dyspozycyjność i pełną gotowość do podjęcia oferowanej pracy. W tym kontekście podniosła, że z własnej inicjatywy brała udział w projekcie finansowanym ze środków pochodzących z Unii Europejskiej, a także odbyła trzymiesięczny staż. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami skarżącej i stwierdził, że skarżąca mimo, iż była zobowiązana do podjęcia pracy, do której była skierowana, w rzeczywistości nie wykazała gotowości do jej wykonywania. Nie stawiła się bowiem w miejscu pracy. Tym samym należało pozbawić ją statusu osoby bezrobotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji rozstrzygającą o utracie przez skarżącą statusu bezrobotnej z dniem "[...]", na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.). Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do wspomnianego art. 33 ust. 4 pkt 8 rzeczonej ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który po skierowaniu nie podjął szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, stażu, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, lub innej formy pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od następnego dnia po dniu skierowania na okres wskazany w pkt 3. Z powyższych przepisów wynika, że warunkiem pozbawienia bezrobotnego statusu bezrobotnego jest wykazanie, że bezrobotny nie podjął pracy (odmówił przyjęcia propozycji pracy) bez uzasadnionej przyczyny. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia to okoliczności, na które bezrobotny nie miał wpływu, a więc przeszkody powstałe niezależnie od jego woli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie też zwracano uwagę na obowiązek organu pełnego wyjaśnienia stanu sprawy i dokładnego rozważenia, czy zaproponowana praca spełnia kryteria "odpowiedniości" oraz czy odmowa jej przyjęcia nastąpiła bez uzasadnionej przyczyny (np. wyr. WSA w Szczecinie z 13 grudnia 2007 r., II SA/Sz 871/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2011 r., IV SA/Wr 635/10, wyrok WSA w Opolu z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Op 47/11). W ocenie Sądu organy nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie zweryfikowały wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Dostrzec trzeba, że w dniu 9 sierpnia 2019 r. do UPP wpłynęły wyjaśnienia skarżącej (pismo skarżącej, akta adm., k. – 28) co do przyczyn niepodjęcia pracy. Wskazała ona, że zgłosiła się w dniu 16 lipca 2019 r. do spółki, gdzie złożyła wypełnione dokumenty i zaświadczenie, że jest zrejestrowana w urzędzie pracy. Jednak według skarżącej przedstawiciel pracodawcy nie potwierdził godziny, ani miejsca zgłoszenia się do pracy oraz nie skontaktował się z nią telefonicznie, pomimo wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. W związku z tym w dniu 1 sierpnia 2019 r. starała się skontaktować telefonicznie z pracodawcą, jednak bezskutecznie. Ponadto skarżąca w odwołaniu podnosiła, że to pracownik firmy, w której miała być zatrudniona miał się z nią skontaktować telefonicznie i przekazać informacje o miejscu i czasie rozpoczęcia pracy. Skarżąca wyjaśnia, że podejmowała próby kontaktu telefonicznego z pracodawcą, jednak były one bezskuteczne. Potwierdziła to również na rozprawie przed Sądem w dniu 28 listopada 2019 r. (protokół rozprawy, akta sądowe, k. – 26), gdzie stwierdziła m.in., że była umówiona z konkretnym pracownikiem firmy w dniu 23 lipca 2019 r., którego jednak nie było w biurze firmy. Skarżąca podkreśliła, że skierowano ją na A, tam jednak biuro firmy było zamknięte. Ostatecznie w rozmowie telefonicznej została poinformowana "o innym pracowniku, który znajduje się na terenie Uniwersytetu". Skarżąca stwierdziła finalnie, że dokumenty złożyła innemu pracownikowi. Organy podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparły się i dały wiarę przedstawicielom firmy, w której miała być zatrudniona skarżąca, którzy stwierdzili, że skarżąca nie stawiła się do pracy w umówionym terminie (1 sierpnia 2019 r.) i nie podjęła zatrudnienia. Organy nie zweryfikowały jednak zupełnie twierdzeń skarżącej w tym zakresie. Przypomnieć należy, że na organach administracji spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny - na podstawie całokształtu materiału dowodowego - udowodnienia poszczególnych okoliczności (art. 80 k.p.a.). W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu organy z powyższego obowiązku nie wywiązały się należycie - nie zebrały i nie rozważyły w pełni materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie k.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji, który następnie zobligowany jest do wskazania w uzasadnieniu swojej decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Obowiązkiem organów było zatem wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skoro zaś skarżąca podała konkretne okoliczności, które zaważyły na tym dlaczego nie stawiła się w pracy, to rolą organów było ich precyzyjne wyjaśnienie. W tym celu należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które zweryfikowałyby twierdzenia skarżącej. Organ nie wyjaśnił bowiem dlaczego dał wiarę twierdzeniom przyszłego pracodawcy, a zupełnie zignorował tłumaczenia skarżącej. W ramach postępowania administracyjnego organ ma duże możliwości przeprowadzenia różnych środków dowodowych. Niewątpliwie zaś powinien wyjaśnić sporne okoliczności. Oparcie się zaś tylko na twierdzeniach przedstawiciela spółki bez sprawdzenia wiarygodności podnoszonych przez skarżącą argumentów, powoduje, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy obydwu instancji należy uznać za niewystarczające. Podkreślić trzeba, że skarżąca przedstawiła swoje stanowisko i wyjaśnienia również w odwołaniu. Tym samym organ odwoławczy zobowiązany był zweryfikować jej twierdzenia i odnieść się do zarzutów sformułowanych w tym zakresie. Tego jednak nie uczynił w wystarczającym zakresie. Co za tym idzie, co najmniej przedwczesne było zastosowanie wobec skarżącej sankcji w postaci pozbawienia jej statusu bezrobotnego. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na dokonanie oceny, czy niepodjęcie przez skarżącą pracy spowodowane było wadliwym (lub też celowym) działaniem niedoszłego pracodawcy, czy też działaniem (zaniechaniem) samej skarżącej. Reasumując, organy zobowiązane są do wyjaśnienia wskazanych kwestii w toku ponownego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.