II SA/Ol 849/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]"nr "[...]" w przedmiocie wyłączenia z zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz E. i M. S. kwotę 200,- zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez E. i M. S. była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]", którą to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Starosty przez Geodetę Powiatowego, odmawiającą wyłączenia z zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego. Z przekazanych Sądowi przez organ akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia "[...]" E. i M. S. wystąpili do Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o wyłączenie z ewidencji zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wpisanego do ewidencji w dniu "[...]", nr "[...]", oraz unieważnienie wszelkich czynności dokonanych na jego podstawie. W uzasadnieniu podnieśli, iż czynność wznowienia granic przeprowadzona w dniu "[...]", dotycząca m.in. działki nr "[...]", położonej w miejscowości "[...]", gm. "[...]", będącej ich własnością, została przeprowadzona niezgodnie z prawem, co winno skutkować wycofaniem operatu z zasobów ośrodka. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działający z upoważnienia Starosty – Geodeta Powiatowy, po rozpatrzeniu wniosku E. i M. S., odmówił wyłączenia z zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wpisanego do ewidencji w dniu "[...]", nr "[...]", oraz unieważnienia wszelkich czynności dokonanych na jego podstawie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 107 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W motywach uzasadnienia wskazał, iż pismem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wydanym po rozpatrzeniu pisma E. i M. S. z dnia "[...]" o sprawdzenie poprawności wykonania czynności wznowienia znaków granicznych drogi stanowiącej działkę nr "[...]", położonej w obrębie ewidencyjnym "[...]", stwierdził niezgodny z procedurą sposób przeprowadzenia czynności wznowienia znaków granicznych, co było spowodowane tym, że jedna ze stron postępowania została pozbawiona możliwości uczestniczenia w tym procesie. Wobec powyższego WINGiK zalecił ponowne wykonanie czynności okazania wznawianych granic po uprzednim, prawidłowym zawiadomieniu wszystkich osób zainteresowanych, będących stronami. Jak wynika z dokumentacji zawartej w operacie technicznym geodeta wykonał to zalecenie w dniu "[...]" i zwrócił operat do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W świetle powyższego, jak wskazał, nie ma przesłanek do wyłączenia przedmiotowego operatu z zasobu. Od decyzji tej odwołali się E. i M. S. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania powołali się na pismo WINGiK z dnia "[...]", które ich zdaniem unieważnia czynności wznowienia granic dokumentowane w operacie technicznym. Podnieśli, iż czynność wznowienia powinna zostać powtórzona w obecności wszystkich stron, po uprzednim okazaniu dokumentów, na podstawie których geodeta może dokonać wznowienia punktów granicznych. Wskazali ponadto, że w dniu "[...]" złożyli w Urzędzie Miejskim w "[...]" wniosek o rozgraniczenie, co powinno skutkować wstrzymaniem wszystkich czynności związanych ze wznowieniem punktów granicznych. Nadto dodali, że ze względu na niezgodność w oznaczeniu numerem ewidencyjnym wznawianej działki, dokumentacja rozgraniczeniowa powinna zostać poddana sądowej kontroli, co wyklucza, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzania czynności wznowienia granic. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż niezasadnym jest twierdzenie odwołujących się, że z pisma WINGiK z dnia "[...]" miało wynikać wadliwe wykonanie prac technicznych wznowienia punktów granicy, jak również wycofanie operatu z zasobu PODGiK i unieważnienie wszelkich czynności dokonanych na jego podstawie. Natomiast ze wskazanego pisma jednoznacznie wynika, jak wskazał, konieczność powtórzenia czynności ponownego zawiadomienia wszystkich zainteresowanych w prawidłowym terminie i ponowne okazanie wznowionych punktów granicy. W odniesieniu do zarzutu E. i M. S. dotyczącego wstrzymania wszystkich czynności związanych ze wznowieniem punktów granicznych ze względu na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wskazał, iż są to dwa niezależne postępowania, a wykonywanie wznowienia lub wyznaczenia punktów według istniejących w zasobie danych nie uniemożliwia wykonywania rozgraniczenia w toku postępowania administracyjnego na wniosek strony. Dodał, że wznowienie odnosi się do odtworzenia lub wyznaczenia położenia punktów na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjno-kartograficznym bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego. Z kolei rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Nadto dodał, iż samo wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie może wstrzymać lub unieważnić niezależnych prac wznowienia punktów, które zostały wykonane wcześniej. Odnosząc się do zarzutu niezgodności numeru ewidencyjnego wznawianej działki poinformował, że oczywista omyłka dotycząca numeracji działki została skorygowana i działka otrzymała właściwe oznaczenie numeryczne. Wskazał również, iż wyłączenie operatu technicznego lub jego części z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie może nastąpić na wniosek osoby fizycznej, gdyż zgodnie z § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. w sprawie określania rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu (Dz. U. z 1999r. Nr 49, poz. 493) wyłączeniu z zasobu podlegają tylko te materiały, które utraciły przydatność użytkową, a następuje to na wniosek kierownika właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Dodał również, iż w świetle obowiązujących przepisów dokumenty z operatów technicznych ze względu na fakt, iż stanowią bazowy zasób geodezyjno-kartograficzny nie mogą być udostępniane osobom nieuprawnionym co czyni bezzasadnym zarzut odwołania, że geodeta może dokonać czynności wznowienia punktów granicznych po uprzednim okazaniu stosownych dokumentów zezwalających mu na tę czynność. Skargę na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. i M. S. żądając jej uchylenia w całości, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 oraz art. 40 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak też naruszenie art. 7, art. 61 § 1 i 3, art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 97 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu podtrzymali w całości argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto wskazali, iż przyjęty do zasobu w dniu "[...]" operat, po stwierdzeniu w dniu "[...]" przez organ nadzoru jego niezgodności z prawem, obojętnie z jakiej przyczyny, powinien być z tego zasobu usunięty. Natomiast jego ponowne przyjęcie do zasobu w związku z toczącym się postępowaniem rozgraniczeniowym powinno być wstrzymane do czasu zakończenia tego postępowania ze względu na istniejący spór co do przebiegu granic. Wskazali, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem organu dotyczącym braku możliwości udostępnienia dokumentów niniejszej sprawy. Materiały takie bowiem stanowią zasoby archiwum państwowego i jako takie zgodnie z prawem muszą być udostępniane zainteresowanej stronie, a sposób ich interpretacji i wykorzystania należy wyłącznie do strony, a nie do organu. Podnieśli ponadto, iż geodeta dokonujący czynności wznowienia bez zgody właścicieli wszedł na teren ich posesji, co również powinien uwzględnić organ. Wskazali również, iż nie można zgodzić się z argumentacją organu, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie może wstrzymać lub uniemożliwić niezależnych prac wznawiania punktów, zwłaszcza w sytuacji sporu granicznego, który można rozwiązać wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie normy art. 63 § 3 i art. 107 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że odwołanie E. i M. S. od decyzji działającego upoważnienia Starosty – Geodety Powiatowego nie zostało podpisane przez jednego ze współmałżonków. Stosownie do treści art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona (strony) nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy k.p.a. cechuje zatem zasada ograniczonego formalizmu nie tylko co do treści, lecz przejawia się także w odformalizowaniu formy odwołań. Zauważyć nadto należy, iż odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3, a w szczególności wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, a nadto wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje zatem osobę wnoszącego i pozwala zbadać, czy podanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. odwołanie pozostawia się bez rozpoznania jeżeli wnoszący je nie usunie jego braków, pomimo wezwania go przez organ. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie zastosował się do obowiązku wynikającego z powołanego przepisu (nie wezwał współmałżonka wnoszącego podanie do usunięcia jego braku poprzez podpisanie podania), lecz akta sprawy wraz z odwołaniem przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organowi odwoławczemu, który rozpoznał odwołanie, wydając decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołanie to zatem, wobec braku podpisu jednego ze współmałżonków, nie spełniało wymogu określonego normą art. 63 § 3 k.p.a. Ponadto wskazać należy, iż elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, utrwalony jest pogląd, że pismo organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiada ono w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą doręczenia jej (ogłoszenia) adresatowi. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. Jeżeli natomiast pismo, nazwane przez organ decyzją, nie posiada jednego z wymienionych wyżej niezbędnych elementów decyzji, to mimo doręczenia go stronie postępowania nie wywiera ono skutków prawnych, ponieważ nie może zostać uznane za decyzję, a co najwyżej za jej projekt. W takim przypadku przyjąć trzeba, że decyzja nie została przez organ wydana (tak też w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 27.07.1999r., sygn. I SA 1509/98, publ. LEX nr 48728). Analiza kwestionowanego aktu jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy nie wskazał w osnowie zaskarżonej decyzji jej adresata. Doszło zatem do naruszenia bezwzględnego wymogu jakiemu powinna odpowiadać decyzja, a mianowicie oznaczenia strony. Adresat decyzji nie może być bowiem oznaczony w sposób dorozumiany i miejscem jego oznaczenia nie może być to, w którym wskazuje się osoby, które decyzję otrzymują, czy też poprzez wskazanie osoby, która wniosła odwołanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja przez organ nie została wydana. Oznacza to również, że WINGiK zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Wobec treści rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. ----------------------- 6