II SA/Ol 85/22

Dnia 8 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 roku sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r., Starosta O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na części działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że po przeprowadzeniu analizy gruntów będących przedmiotem uzgodnienia stwierdzono, że nie zostały spełnione warunki określone w pkt. 1, 2 i 3 art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), dalej jako: "u.o.g.r.l.". W związku z tym, teren, na którym projektowana jest zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Po rozpatrzeniu zażalenia T. S. na postanowienie organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako: Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy w całości. Kolegium wskazało w uzasadnieniu postanowienia, że uzgodnienie w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", jest wymagane z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wskazano na postanowienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. i na fakt, że działka nr [...] składa się z gruntów R IIIb – [...] oraz Ps – IV – [...]. Wnioskiem objęta została cześć działki, a inwestycja ma być realizowana na gruntach klasy PS IV. Kolegium przyjęło, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji odnosić się musi do całego terenu objętego wnioskiem, a nie tylko do części działki przewidzianej pod inwestycję. Właściwy organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej. W związku z tym, wykładni art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie powinno się dokonywać w oderwaniu od art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Teren, w rozumieniu tego ostatniego przepisu to obszar jednej lub kilku określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z tego przepisu jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania terenu. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotem uzgodnienia jest cała działka ewidencyjna, a organ ustalił, że nie są spełnione przesłanki z art. 7 ust. 21 u.o.g.r.l. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], wniósł do tut. Sądu T. S. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części, określonej przez wnioskodawcę; - art. 7 ust. 1 i 2 u.o.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, podczas, gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jednoznaczny wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 734 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty O. z dnia [...] nr [...] w sytuacji, gdy Kolegium powinno uchylić zaskarżone postanowienie w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, że uzgodnić przedstawiony projekt decyzji. Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozważenie uchylenia przez Sąd postanowienia organu pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pojęcie "terenu" należy odnosić do terenu inwestycji, który określa inwestor. Organ związany jest tym wnioskiem, którego nie może modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z wolą wnioskodawcy. Brak jest ustawowych ograniczeń do objęcia wnioskiem jedynie części działki. Odmowa uzgodnienia w przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, jest naruszeniem jego prawa własności. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] oraz postanowienie organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W myśl art. 7 ust. 2a tej ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Z unormowań tych wynika jednoznacznie, że zgoda właściwego ministra wymagana jest tylko wówczas, gdy inwestycja powodująca zmianę przeznaczenia gruntów ma być realizowana na użytkach rolnych klasy I-III i tylko w odniesieniu do takich gruntów należy weryfikować spełnienie warunków z art. 7 ust. 2a pkt 1-4. Natomiast obowiązku takiego nie ma, gdy zmiana przeznaczenia dotyczy gruntów rolnych o niższej klasie bonitacyjnej. W przedmiotowej sprawie organy przyjęły, że w niniejszym postępowaniu wymagane jest - myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. – uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, ponieważ część działki, objętej wnioskiem położna jest na gruntach R IIIb. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000. Natomiast, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Ponadto, w świetle przytoczonych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy ocenie czy dany teren gruntów rolnych wymaga omawianej zgody, nie należy kierować się granicami ewidencyjnymi działki. W ww. przepisach jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Należy zatem stwierdzić, że rację ma skarżący, że treść tych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać w tym miejscu również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia: "teren" i "działka". Podkreślenia również wymaga, iż w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym z elementów prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16). W przedmiotowej sprawie, inwestor sprecyzował, że teren inwestycji obejmuje część działki nr [...], składającej się z gruntów R IIIb o powierzchni [...] ha i gruntów Ps IV o powierzchni [...] ha, a inwestycja ma być w całości realizowana na gruntach klasy Ps IV. W ocenie Sądu, odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie - co podkreślała strona skarżąca i czego nie negowały organy - wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy teren to wyłącznie grunty o niższej klasie. W związku z tym, należało uznać, że objęty wnioskiem teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nie było podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Wskazać należy, że powyższa analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było, aby przedmiotem uzgodnienia była cała działka ewidencyjna. Uzasadniony jest więc zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez organy art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona inwestycja na cele nierolnicze, podczas, gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organ nieprawidłowo zastosował postanowienia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną, którą jest związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).