II SA/Ol 850/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zalesienia gruntów rolnych - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 10 października 2002r. J. K. wystąpił do Starosty z wnioskiem o przeznaczenie do zalesienia działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" o powierzchni 9,09 ha, położonych w obrębie J., gmina R. Decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]" starosta orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania podania J. K. w sprawie przeznaczenia do zalesienia w/w działek z uwagi na nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie. Wskazano również, iż zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dniem 16 stycznia 2004 r. przestała obowiązywać ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz poinformowano, iż wnioski w sprawie zalesiania gruntów rolnych będzie przyjmować Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. Pismem z dnia 24 sierpnia 2004 r. Starosta poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze o przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie zalesienia działek należących do J. K. W wymienionym piśmie wskazano m.in., że w związku z brakiem w terminie umożliwiającym wykonanie zalesienia decyzji o warunkach zabudowy co do gruntu J. K. oraz brakiem kompletnych wniosków innych rolników, przyznany dodatkowy limit na jesienne zalesienia w roku 2003 nie został zrealizowany w ilości 3 ha. Decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia "[...]" jako wydaną bez podstawy prawnej i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik J. K. – M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2005r. o sygn. akt II S.A./OI 207/05 uchylił zaskarżone decyzje organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, iż w dacie orzekania przez organy administracji nie obowiązywała już ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, jednakże zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm.) do spraw wyrażania zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ze względu na fakt, iż wskazana ustawa weszła w życie z dniem 15 stycznia 2004 r., a wniosek J. K. wpłynął do organu pierwszej instancji przed tą datą, winien on być rozpatrzony zgodnie z przepisami ustawy z 8 czerwca 2001r. W dniu "[...]" decyzją o nr "[...]" organ pierwszej instancji odmówił J. K. wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego oznaczonego numerami geodezyjnymi: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" o powierzchni 9,09 ha, położonych w obrębie J., gmina R. W uzasadnieniu podano, iż ostatnim rokiem z ustalonym limitem zalesienia był rok 2003. Limit taki nie został ustalony na rok 2004 z uwagi na zmianę ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Zdaniem organu pierwszej instancji na skutek zbyt późnego wejścia w życie noweli ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 46, poz. 392) tj. w dniu 2 kwietnia 2003 r. , a więc po terminie wskazanym w ustawie w art. 2 jako ostateczny do uzgodnienia limitów na rok 2004 tj. 31 marca - Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z braku podstaw prawnych nie mogła dokonać uzgodnień "rocznych limitów zalesienia" na rok 2004. Podkreślono, iż nie ma podstaw do przeznaczenia wnioskowanego gruntu do zalesienia, gdyż nie ma ustalonego limitu zalesienia na rok 2004 i lata następne. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła pełnomocnik J. K. – M. K., powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W ocenie strony organ winien spowodować przyznanie limitów na zalesienie według przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia bądź przedstawić propozycję zadośćuczynienia za szkodę. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w instancyjnym toku odwoławczym uchylił decyzję będąca przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej, z uwagi na potrzebę ustalenia rocznego limitu zalesienia na kolejny rok. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", umorzył postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" o powierzchni 9,09 ha, położonych w obrębie J., gmina R., będących własnością J. K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek dotyczący zalesienia nie został rozpatrzony w oparciu o limit zalesiania ustalony na 2002 i 2003r. Wnioski były rozpatrywane według kolejności, czyli zgodnie z rejestrem wniosków. Roczny limit zalesienia na 2004r. nie został ustalony, jako że zmiana ustawy z dnia 8 czerwca 2001r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia dokonana została z dniem 2 kwietnia 2003r., a roczny limit zalesienia na 2004r. miał być określony do 31 marca 2003r. Organ pierwszej instancji występował do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o uzgodnienie dla Powiatu rocznego limitu zalesienia na rok 2007r., jednak uzyskał odpowiedź negatywną. Od wymienionej decyzji w imieniu J. K. odwołanie złożyła M. K., wnosząc o jej unieważnienie. Pełnomocnik skarżącego podała, że organ pierwszej instancji dopuścił się licznych naruszeń prawa w tym postępowaniu. W ocenie strony wniosek powinien zostać wcześniej rozpatrzony. Podkreślono również, iż nie zaproponowano J. K. do zalesienia 3 ha przyznanego Starostwu na 2003 r. limitu, który nie został wykorzystany do końca. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie poparł jednak wszystkich podniesionych w odwołaniu argumentów. Niemniej jednak stwierdził, że organ pierwszej instancji może wydać decyzję jedynie w oparciu o ustalone roczne limity zalesienia zgodnie z art. 3 ust. 8 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania. Ustalanie tych limitów odbywa się poza postępowaniem administracyjnym, więc starosta nie może ich samodzielnie ustalić bez współdziałania z innymi organami, czyli wójtami (burmistrzami, prezydentami miast), Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W sytuacji gdy któryś z tych organów odmawia uzgodnienia, nie jest możliwe ustalenie limitów, a w konsekwencji wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia. Organ wskazał również, że roczny limit zalesiania na 2003r. nie został w pełni wykorzystany, zachodzi zatem potrzeba dokonania oceny, czy jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego przez wnioskodawcę, chociaż w części. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę w imieniu J. K. wniosła M. K., domagając się zastosowania środków zmierzających do usunięcia naruszeń prawa w przedmiotowej sprawie. Stwierdziła, że zasadność roszczeń skarżącego została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2005r., jak też orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", gdzie stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nadal obowiązują przepisy ustawy o zalesianiu gruntów rolnych z dnia 8 czerwca 2001 r., w związku z czym istnieją podstawy prawne do uzgodnienia limitu na zalesianie gruntów należących do wnioskodawcy. Strona skarżąca podniosła, że Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi wchodząc w kompetencje organów sądowniczych i ustawodawczych, zastosowało własną, zupełnie odmienną interpretację prawa, na podstawie której Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła uzgodnienia limitu na zalesienie gruntów. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za bezzasadną, podtrzymując motywy swojego rozstrzygnięcia. Podkreślił przy tym, iż w odwołaniu od decyzji z dnia "[...]" autorka niniejszej skargi zarzuciła, iż nie zaproponowano jej synowi pozostałych do zalesienia 3 ha limitu. Tymczasem uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wynikało z konieczności rozpatrzenia, czy istnieje możliwość wydania decyzji chociaż częściowo pozytywnej dla strony. SKO stoi na stanowisku, co zostało wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż starosta może wydać decyzję jedynie w oparciu o ustalone roczne limity zalesienia, a ustalenie tych limitów odbywa się poza postępowaniem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, tzn. czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, iż bez wątpienia w dacie orzekania przez organy administracji nie obowiązywała już ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, jednakże zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 póz. 2273 ze zm.) do spraw wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazana ustawa weszła w życie z dniem 15 stycznia 2004r., a zatem wniosek skarżącego skierowany do organu pierwszej instancji wpłynął przed tą datą i powinien być rozpoznawany zgodnie z przepisami ustawy z 8 czerwca 2001r. Z uwagi na zmianę ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych zalesienia ostatnim rokiem, w którym ustalono limit zalesień był rok 2003. W kolejnych latach nie dokonywano ustaleń rocznych limitów zalesień gruntów rolnych. Z powyższych względów J. K. otrzymywał odmowne decyzje, co do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego - działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" o powierzchni 9,09 ha, położonych w obrębie J., gmina R., do zalesienia. Stwierdzić również należy, iż organ pierwszej instancji zwracał się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z prośbą o uzgodnienie dla Powiatu rocznego limitu zalesienia na rok 2007 w ilości 9,09 ha. Zgodnie z wytycznymi jakie otrzymała ARiMR od Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoje Wsi – Departamentu Gospodarki Ziemią wnioski o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia złożone przed dniem 15 stycznia 2004 r. starosta powinien rozpatrzyć i wydać decyzję w ramach rocznego limitu zalesienia. W przypadku gdy ilość wniosków przekraczała ustalony dla powiatu limit, sprawy wszczęte z tych wniosków powinny być umorzone na podstawie art. 105§1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie miała podstaw prawnych do przyznania dla Starostwa dodatkowych środków na wypłatę ekwiwalentu z tytułu zalesienia dodatkowych powierzchni gruntów rolnych, bądź dokonania korekty uzgodnionego w latach 2002 – 2003 limitu zalesienia. Stwierdzić należy, iż na niezrozumieniu skutków wyroku Sądu wydanego w sprawie II SA/Ol 207/05 polegają zarzuty strony dotyczące obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zalesienie w całości, bowiem Sąd takiego obowiązku na organy administracji nie nałożył. W wyroku tym sąd podniósł jedynie, w oparciu o które przepisy wniosek winien być rozpatrzony, nie wskazywał jednak, jakiej treści rozstrzygnięcie powinno w sprawie zapaść. Skutkiem wskazania przez sąd przepisu przejściowego jest konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku w oparciu o przepisy dotychczasowe, co nie przesądza o uwzględnienia żądania skarżącego w całości, w sytuacji gdy niezbędnych uzgodnień nie ma a limity zostały prawie w całości wyczerpane. Bezpodstawne jest także zawarte w skardze żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż Sąd nie dopatrzył się w sprawie przesłanek określonych w art. 156 kpa. Z tych samych powodów Sąd nie uznał za zasadne żądania zastosowania art.135 i 155 p.p.s.a, ponieważ do końcowego załatwienia sprawy wystarczy prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącego w zwykłym trybie instancji, co będzie konsekwencją wydania przez SKO na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać należy, że zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego, wynikającą z art. 138 kpa, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego może być podjęty w sytuacjach, które zostały określone w art. 138 § 2. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu (por. wyrok NSA z 25.11.2003r., sygn. akt IV SA 1496/02 M.Prawn. 2004/2/60). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.12.2005r. I SA/Wa 237/05, LEX nr 189833). Z wykładni tego przepisu wynika ponadto, że omawiany przepis daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W związku z faktem, iż limit zalesienia w roku 2003 nie został w pełni zrealizowany, organ pierwszej instancji - Starosta, który współdziała z innymi organami oraz do którego zadań należy ustalanie rocznego limitu zalesiania, winien rozpatrzyć wniosek J. K. i ustalić czy istnieje możliwość wydania decyzji choćby częściowo go uwzględniającej. Z tych powodów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która obliguje organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy jest zgodna z prawem, a skargę, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić jako niezasadną.