II SA/Ol 850/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dodatku mieszkaniowego – uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" działając z upoważnienia Burmistrza "[...]" - Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" przyznał M. S. dodatek mieszkaniowy na okres od "[...]" do "[...]" w kwocie "[...]" miesięcznie. Powyższa decyzja (zawierająca pouczenie o organie i terminie do wniesienia odwołania) została doręczona dorosłemu domownikowi – E. S. - córce adresatki w dniu "[...]". W dniu "[...]" do Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" wypłynęło pismo M. S. opatrzone datą "[...]", w którym - żądając wyjaśnienia – zakwestionowała zawarty w decyzji sposób obliczenia miesięcznego dochodu jej gospodarstwa domowego. Pismem z dnia "[...]", doręczonym M. S. w dniu "[...]", Dyrektor OPS w "[...]" wyjaśnił sposób wyliczenia średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego. W tym stanie rzeczy M. S. wniosła w dniu "[...]" odwołanie od decyzji z dnia "[...]", zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wskazała, iż przekroczyła termin do wniesienia odwołania, bowiem po otrzymaniu decyzji wystąpiła na piśmie do dyrektora organu z zapytaniem o wyliczenie dochodu przyjętego do obliczenia przysługującego jej świadczenia. Dodała, iż nie zgadzała się z tym, iż jej dochód w styczniu wynosił "[...]", bowiem nie otrzymała wówczas ani grosza. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu wskazało, iż w myśl art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę należy wnieść w ciągu siedmiu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie się łącznie czterech przesłanek, mianowicie: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Podniosło, iż w doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej". W konsekwencji przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Argumentowało, że w sprawie M. S. wskazała, iż uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, bowiem wystąpiła na piśmie do organu pierwszej instancji celem wyjaśnienia przyjętego do wyliczeń dochodu. Podkreśliło, iż strona była prawidłowo pouczona o terminie i sposobie wniesienia odwołania od decyzji, zatem w przypadku niezadowolenia z rozstrzygnięcia winna w przepisanym terminie złożyć je we właściwym organie. W konkluzji wskazało, że M. S. nie uprawdopodobniła w należyty sposób braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, tym bardziej, iż wystąpienie o wyjaśnienia do dyrektora organu nie wykluczało jednoczesnego złożenia odwołania od decyzji. W skardze wniesionej do Sądu na powyższe postanowienie Kolegium M. S. podniosła, iż przekroczyła termin do wniesienia odwołania od decyzji, bowiem po jej otrzymaniu wystąpiła na piśmie do dyrektora organu z zapytaniem o wyliczenie dochodu przyjętego do obliczenia przysługującego jej świadczenia. Wskazała, że odpowiedź z organu otrzymała dopiero na początku maja i z tej przyczyny odwołanie złożyła dopiero "[...]". W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania M. S. od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" przyznającej stronie dodatek mieszkaniowy. Postanowienie to, jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym m. in. kończące postępowanie. Zaznaczyć również należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego postanowienia, rozważaniami Sądu nie zostały objęte kwestie dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, lecz zagadnienia dotyczące niedopuszczalności odwołania w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepis art. 127 § 1 k.p.a. realizuje konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Stanowi on, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do wyższej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ winien przy tym wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W szczególności też, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie zdarzenia podnoszone przez stronę na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia skutkuje wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia w tym przedmiocie, które jest ostateczne. Zamyka ono tym samym drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Jako mające wpływ na realizację konstytucyjnego prawa strony powinno być tym samym stwierdzone dopiero po dokładnym ustaleniu i zbadaniu wszystkich okoliczności zaistniałego stanu faktycznego. Z tego też względu ocena organu nie powinna działać na niekorzyść strony w zakresie dysponowania przez nią przyznanym jej przez ustawodawcę prawem do zaskarżania orzeczeń pierwszoinstancyjnych. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest wadliwe, bowiem organ administracji bez wyjaśnienia intencji strony przyjął, że złożyła ona odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu. Wskazać należy, iż żądania zawarte w pismach bywają zredagowane niezręcznie lub częściowo niezrozumiale. W takich przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania lub interpretowania jego treści. Mogłoby to prowadzić bowiem do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej pismo. W takiej sytuacji organ administracji winien udzielić wnoszącemu pismo (żądanie) niezbędnych wskazówek i wyjaśnień np. co do skuteczności wnoszonego pisma, czy też jego kwalifikacji, jak i konsekwencji. W niepublikowanym wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, trafnie przyjęto, że: "o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska". Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05, publ. Lex Nr 275439, Sąd wskazał, że "przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo, decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa". W przedmiotowej sprawie organ administracji tej kwestii nie wyjaśnił należycie i z naruszeniem przepisów procesowych zastosował sankcję z pominięciem czynności, do których był zobowiązany. Przede wszystkim zaś Kolegium nie wyjaśniło, czy pismo Skarżącej z dnia "[...]" było zaskarżeniem decyzji z dnia "[...]", a jej rzeczywistą intencją było wniesienie odwołania, czy też innego środka umożliwiającego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, w świetle treści pisma Skarżącej z dnia "[...]", to właśnie to pismo, mogło stanowić rzeczywiste odwołanie strony od decyzji organu pierwszej instancji. Zważyć bowiem należy, że w powyższym piśmie Skarżąca zakwestionowała zawarty w decyzji organu pierwszej instancji sposób obliczenia miesięcznego dochodu jej gospodarstwa domowego. Okoliczność wynikającą z tego pisma uszła uwadze Kolegium. Tymczasem treść pisma powinna była skłonić organ odwoławczy do zbadania rzeczywistych intencji skarżącej. Dopiero po uprzednim wezwaniu strony do usunięcia wątpliwości, co do intencji pisma można było podjąć w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zatem, przed podjęciem skarżonego postanowienia organ winien był wyjaśnić jednoznacznie, czy skarżąca zamierzała złożyć odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Zaniechanie tych czynności, doprowadziło zaś do wydania zaskarżonego postanowienia w sytuacji braku wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego, mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi jego uchyleniem jako wydanego z naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 134 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, powinno ponownie przeanalizować treść pisma Skarżącej z dnia ‘[...]", a następnie - w zależności od poczynionych ustaleń - podjąć rozstrzygnięcie, którego Sąd nie przesądza. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wykonalności podjęto w oparciu o art. 152 p.p.s.a.