II SA/Ol 851/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego "A" A. G. Spółka jawna na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Przedsiębiorstwa Handlowego "A" A. B. Spółka jawna kwotę 5200 złotych (słownie: pięć tysięcy dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSAAvyr.1 - sentencja wyroku Postanowieniem Nr "[...]" z dnia "[...]", znak "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymierzył Przedsiębiorstwu "A" A. B. Spółka Jawna karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego w wysokości 75000,00 zł. W uzasadnienie postanowienia wskazał, iż na skutek przeprowadzonej z urzędu kontroli w dniu 12 października 2005r. ujawniono fakt przystąpienia do użytkowania przez Przedsiębiorstwo "A" A. B. Spółka Jawna części obiektu budowlanego (lokalu handlowego), bez zezwolenia. Ponadto, przeprowadzona w dniu 20 października 2005r., na wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obowiązkowa kontrola, również potwierdziła fakt użytkowania przedmiotowego lokalu bez zezwolenia. Zatem, zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Na powyższe postanowienie, w dniu 16 stycznia 2006r. zażalenie wniosło Przedsiębiorstwo "A" A. B. Spółka Jawna, żądając jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez obciążenie karą pieniężną użytkownika obiektu handlowego, a nie inwestora w sytuacji, gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie spoczywa na inwestorze. Podniosło również, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po dacie wydania pozwolenia na użytkowanie, tj. w czasie, gdy lokal był użytkowany legalnie. W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała, że lokal był użytkowany na podstawie umowy najmu zawartej w dniu "[...]" października 2005r. pomiędzy właścicielem lokalu M. J. i ukaraną firmą. Właściciel nie informował najemcy o istnieniu jakichkolwiek przeszkód faktycznych bądź prawnych uniemożliwiających użytkowanie lokalu. Nadto strona stwierdziła, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie precyzuje wprost kogo obciąża odpowiedzialność w przypadku przystąpienia do użytkowania lokalu bez wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednakże analiza przepisów dotyczących odbioru obiektów budowlanych wskazuje jednoznacznie na to, że stroną w tym postępowaniu jest inwestor. I to na nim spoczywa obowiązek uzyskania wszystkich wymaganych prawem decyzji zezwalających na użytkowanie lokalu. Z tej sytuacji faktycznej wynika jednoznacznie, że użytkownik lokalu został wprowadzony w błąd, i nie podpisałby umowy, gdyby wiedział, że właściciel nie ma pozwolenia na jego użytkowanie. Strona dodała, że w dniu 20 października 2005r. dokonano odbioru lokalu, a w dniu "[...]" listopada 2005r. wydano postanowienie na użytkowanie. Tak więc w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie było podstaw do wymierzenia kary, bowiem lokal był już użytkowany zgodnie z przepisami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem "[...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że lokal handlowy budowany jest na podstawie decyzji Nr "[...]" Starosty z dnia "[...]" sierpnia 2004 r., zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo – mieszkalnego. Pozwolenie wydano na rzecz M. i M. U. oraz M. J. Wnioskiem z dnia 11 października 2005r. M. J. zwrócił się o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku usługowo – mieszkalnego w części. Jednakże rozpoczęcie użytkowania lokalu handlowego nastąpiło w dniach 8 i 9 października 2005r., tj. 3 dni przed złożeniem wniosku. Tym samym uznać należy za bezsporny fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, co zostało potwierdzone również w protokole oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu "[...]" października 2005r. Ponadto organ odwoławczy dodał, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie wskazuje adresata postanowienia ustalającego wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Z jego brzmienia wynika jednak wprost, że odpowiedzialnym za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 54 cytowanej ustawy, jest faktyczny użytkownik obiektu budowlanego, nawet jeżeli nie jest on inwestorem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że wyliczenia na podstawie których została ustalona wysokość kary są zgodne z obowiązującymi przepisami, a kwestia dotycząca umowy najmu lokalu handlowego nie podlega ocenie przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym użytkowania bez wymaganego zezwolenia. Przedsiębiorstwo "A" A. B. Spółka Jawna, w dniu 22 marca 2006r., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, żądając jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jak też naruszenie art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podniosło, że kwestie dotyczące oddawania do użytkowania obiektów budowlanych, w tym praw i obowiązków inwestora, uregulowano w art. 54 – 60 ustawy Prawo budowlane. W art. 59 ust. 7 powołanej ustawy ustalono, że stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wszystkie zapisy regulowania kwestii szczegółowych, również zapisy art. 57, zawarte we wskazanych przepisach odnoszą się do inwestora, jako uczestnika procesu budowlanego. Nie ma żadnego uzasadnienia do stosowania wykładni rozszerzającej art. 57 ust. 7 poprzez przyjęcie, że dotyczy on także faktycznego użytkownika obiektu. Bowiem, gdyby taki miał być cel tego przepisu, to znalazłoby to odzwierciedlenie w jego treści. Wskazało również, że w praktyce nie jest możliwe użytkowanie obiektu bez zgody i akceptacji inwestora. Natomiast użytkownik, nie zawsze może mieć świadomość naruszania swoim działaniem przepisów prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nadto zarzuciło, że w postępowaniu całkowicie pominięto odpowiedzialność inwestora, chociaż z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że użytkownik obiektu został świadomie wprowadzony w błąd przez inwestora, który jest właścicielem kilku obiektów budowlanych wybudowanych na wynajem. Stąd też inwestor ma, albo powinien mieć wiedzę o obowiązkach wynikających z prawa budowlanego. Skarżący wskazał również, że organy administracji potraktowały sprawę formalnie, nie analizując, czy norma prawna zawarta w przepisie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane może być zastosowana do tego stanu faktycznego. Spowodowało to naruszenie zasady uwzględnienia interesu społecznego i zasady uwzględnienia słusznego interesu stron, zawartych w art. 7 i 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto dodał, że zarzut skarżącej, iż organy naruszyły art. 7 i 8 kpa nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem na każdym etapie postępowania strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a tylko z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z dyspozycja art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – przy zakazie reformationis in peius. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. Z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma miejsce w niniejszej sprawie, zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż z treści przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 55 tejże ustawy, rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego, wzniesienie którego uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę, możliwe jest dopiero po zawiadomieniu właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei art. 55 ustawy Prawo budowlane, wskazuje na przypadki, kiedy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Szczegółowe wymagania odnoszące się do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego określają przepisy zawarte w art. 57 ust. 1 – 4 ustawy Prawo budowlane, a dodatkowe wymagania, w przypadku, gdy konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określone zostały w art. 56 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub w związku ze złożeniem zawiadomienia, o którym mowa w art. 55 ustawy Prawo budowlane, toczy się w oparciu o ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy szczególne zawarte m. in. w art. 54 - 59 ustawy Prawo budowlane. Istotne znaczenie ma fakt, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 powołanej ustawy, ograniczona została kategoria podmiotów, które mogą być stroną tego postępowania, poprzez wskazanie, iż stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor. Dodatkowo, przepisy art. 56 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, określają ciążące na inwestorze obowiązki związane ze złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. Stosownie do treści art. 60 cytowanej ustawy, należy również wspomnieć o ciążącym na inwestorze obowiązku przekazania właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego dokumentacji budowy, dokumentacji powykonawczej, jak również innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu, jeżeli inwestor oddaje ten obiekt do użytkowania. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego i niedopełnienie obowiązków, wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane, rodzi odpowiedzialność administracyjną w postaci kary, która jest nakładana przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie wskazuje jednak, kto może być adresatem postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego taką karę. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, iż kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma kwestia ustalenia podmiotowego zakresu normy prawnej wynikającej z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez wskazanie kategorii podmiotów, na które może zostać nałożona kara administracyjna z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak już zostało wykazane powyżej, podmiotem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub w związku ze złożeniem zawiadomienia, o którym mowa w art. 55 ustawy Prawo budowlane, jest wyłącznie inwestor, i nie ma tym samym podstaw do stosowania przez organy nadzoru budowlanego wykładni rozszerzającej art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że dotyczy on faktycznego użytkownika obiektu. W praktyce, nie jest bowiem możliwe użytkowanie obiektu bez zgody i akceptacji inwestora. Poza tym, faktyczny użytkownik obiektu nie zawsze może mieć świadomość naruszenia swoim działaniem przepisów ustawy Prawo budowlane, szczególnie w sytuacji, gdy inwestor jest jedynym podmiotem występującym jako strona w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, i nie dopełnił określonych obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Zatem, jako błędne należy traktować stanowisko organów nadzoru budowlanego, wskazujące Przedsiębiorstwo "A" A. B. Spółka Jawna jako adresata postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Adresatem tym powinien być inwestor. Nadto należy zważyć, iż skoro organy orzekające uznały Przedsiębiorstwo "A" A. B. Spółka Jawna za stronę postępowania w niniejszej sprawie, to winny także o jego wszczęciu zawiadomić inwestora, tj. M. i M. U. i M. J., celem umożliwienia i zapewnienia inwestorowi jako stronie, czynnego udziału w tymże postępowaniu. Inwestor, jako strona faktycznie nie uczestnicząca bez własnej winy w tym postępowaniu mógłby domagać się, na podstawie art.145 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wznowienia tegoż postępowania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym aktem powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia tej przesłanki następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm postępowania procesowego miało wpływ na treść orzeczenia, czy też nie. Taki przypadek, w ocenie Sądu, zachodzi w niniejszej sprawie. Również za zasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut, iż organy administracji obydwu instancji naruszyły w trakcie postępowania administracyjnego jego podstawowe zasady. Nie podjęły bowiem niezbędnych kroków co do wyjaśnienia faktycznego stanu sprawy, błędnie przyjmując, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu należy nałożyć na Przedsiębiorstwo "A" A. B. Spółka Jawna, czym naruszyły jego słuszny interes (art. 7 kpa). Ponadto, nakładając przedmiotową karę na stronę skarżącą naruszyły dyspozycję art. 8 kpa stanowiącą, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Już tylko na marginesie omawianej sprawy należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 659 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) "przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz". Z kolei art. 662 § 1 cytowanej ustawy stanowi, że: "wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu". Powyższy przepis nakłada na wydzierżawiającego obowiązek wydania najemcy takiej rzeczy, która jest przydatna do umówionego użytku i nie posiada wad. Nie jest taką rzeczą lokal handlowy, którego nie można użytkować ze względu na niedopełnienie obowiązków, wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane. Powyższe stanowisko zajął również Sąd Najwyższy (wyrok z dn. 13 lutego 2004r., Sygn. akt IV CK 22/03, Lex nr 182068), który stwierdził, że: "... zgodnie z art. 662 § 1 k.c. przedmiot dzierżawy powinien być wydany w stanie przydatnym do umówionego użytku. Rzeczą nieprzydatną do oddanego użytku jest rzecz dotknięta wadą fizyczną lub prawną". Reasumując, skarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych tez względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tejże ustawy.