II SA/Ol 852/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J.G. i L.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki budynku letniskowego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", nakazał J. i L. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce nr ewid. "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania L.G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]"utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt "[...]", oddalił skargę J. i L.G. na decyzję organu odwoławczego. Wnioskiem z dnia 4 października 2006 r. J. i L. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odroczenie rozbiórki domku letniskowego położonego na działce nr ewid. "[...]" ze względu na aktualną sytuację zdrowotną i rodzinną. Stan zdrowia wnioskodawcy uniemożliwia mu bowiem podjęcie jakichkolwiek czynności związanych z rozbiórką, zaś jego była żona nie jest w stanie partycypować w kosztach rozbiórki przedmiotowego domku. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), odmówił J. i L.G. odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki budynku letniskowego na działce nr ewid. "[...]". Podał w uzasadnieniu, że uzupełniając wniosek wnioskodawcy wnieśli o trzyletni termin odroczenia, tj. do dnia 17 marca 2010 r. Organ pierwszej instancji ocenił, że nie wykazali jednak uzasadnionych względów społecznych lub gospodarczych, które umożliwiłyby odroczenie rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego i czasowe jego wykorzystanie. Przepis art. 39 wskazanej wyżej ustawy pozwala na odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego tylko w przypadkach szczególnych, uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Za takie względy nie można uznać przyszłego wprowadzenia zmian w Prawie budowlanym czy sytuacji rodzinnej i zdrowotnej zobowiązanych. Nałożony obowiązek nie jest bowiem obowiązkiem osobistym i nie wymaga uczestniczenia zobowiązanych przy rozbiórce przedmiotowego domku letniskowego. Organ nadzoru budowlanego wskazał ponadto, że nie jest pożądane społecznie nieuzasadnione odmienne traktowanie obywateli. W złożonym odwołaniu, nazwanym "zażaleniem", J. i L.G. nie zgodzili się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Wskazali, że nieostrość i nieczytelność kryteriów "ważnych względów społecznych lub gospodarczych" powoduje zbyt dużą przestrzeń do uznaniowości i nie powinny podlegać jednoosobowej ocenie i rozpatrzeniu. W sytuacji gdy państwo zmierza w kierunku wprowadzenia amnestii i legalizacji samowoli budowlanych, a główną przeszkodą jest brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, celowym jest inne spojrzenie na względy społeczno-gospodarcze. Podnieśli, że z rozmów przeprowadzonych z przedstawicielami samorządy terytorialnego Starostwa "[...]" i gminy "[...]" wynikało, że nielegalna zabudowa ich działki została zaakceptowania i należy oczekiwać na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, co umożliwi jej legalizację. Stojące od czternastu lat na przedmiotowym terenie domki letniskowe wpisały się w krajobraz i lokalną świadomość, zatem ich ewentualne rozebranie spowoduje utratę zaufania lokalnej społeczności do władz samorządowych. Wskazali ponadto, że zniszczenie przy rozbiórce szesnastu kilkunastoletnich drzew i architektury zieleni spowoduje degradację środowiska naturalnego, natomiast sama rozbiórka przedmiotowego domku spowoduje dla odwołujących się znaczne straty finansowe, czego –z uwagi na swój wiek - nie będą w stanie odbudować. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", sprostowaną postanowieniem z dnia "[...]" o tym samym numerze, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydane zgody na czasowe wykorzystanie obiektu i tym samym odroczenie terminu wykonania rozbiórki samowoli budowlanej. Podkreślił, że przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowany został bez pozwolenia na budowę, na terenie rolnym leżącym w strefie bezpośredniej ochrony jeziora, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych. Powyższe potwierdza Wójt Gminy "[...]" w piśmie z dnia 3 września 2001 r. Argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą być uznane za przesłanki uzasadniające wydanie zgody na czasowe wykorzystanie obiektu i odroczenie terminu jego rozbiórki. Pozostawienie samowoli budowlanej leży wyłącznie w interesie faktycznym stron, nie wykazali oni bowiem, aby decyzja organu pierwszej instancji naruszała ich interes prawny. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organy nadzoru budowlanego nie pozbawiają odwołujących się gruntu, lecz dążą do likwidacji skutków samowoli budowlanej i wykonania decyzji ostatecznej. W złożonej na powyższą decyzję skardze J. i L.G. polemizują z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Podali, że grunty, na których leży ich działka to nieużytki 5 i 6 klasy, za które płacą podatki od gruntów i domków letniskowych. Przedmiotowy domek położony jest 100 m od linii brzegowej jeziora, zaś władze samorządowe nie są w stanie określić strefy ochronnej jeziora. Gmina "[...]" nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w uchwalonym w 2000 r. studium uwarunkowania przestrzennego nie określono strefy ochronnej jeziora. Wskazali ponadto, że wydane zostały pozwolenia na budowę trzech budynków na działkach usytuowanych kilkaset metrów wzdłuż linii brzegowej od ich działki, w odległości 20-30 m od brzegów jeziora oraz pensjonatu i kompleksu domów letniskowych położonych nad brzegami tego jeziora. Zarzucili ponadto organowi pierwszej instancji pozostawanie w opozycji do wszystkich aktów abolicji budowlanej, wprowadzanej przez Ministra Budownictwa. W ocenie skarżących projekt ustawy z dnia 28 czerwca 2007 r. daje szansę legalizacji budynków samowolnie wzniesionych przed 1 stycznia 1995 r., w tym domku skarżących. Podnieśli, że również obecnie nie mogliby wybudować domku letniskowego zgodnie z prawem, gdyż gmina nadal nie sporządziła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podał ponadto, iż samowolę ocenia się w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej popełnienia. Postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez skarżących zostało zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005 r. oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Nakaz rozbiórki stał się wymagalny z chwilą odbioru ostatecznej decyzji organu odwoławczego, tj. z dniem 15 lipca 2004 r. Ponieważ przedmiotowy budynek został wybudowany pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r., wniosek strony rozpatrzono w oparciu o art. 39 tej ustawy. Wyjaśnił ponadto, że strefa ochronna jeziora została ustalona w planie miejscowym obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Zmiana w przyszłości planu miejscowego nie uwolni skarżących od wykonania ostatecznej decyzji, wydanej zgodnie z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast uprawniony do oceny zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich słuszności, celowości czy też przestrzegania zasad współżycia społecznego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowali na działce nr ewid. "[...]" budynek letniskowy, który Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" nakazał skarżącym rozebrać. Wnioskiem z dnia 4 października 2006 r. skarżący zwrócili się do tego organu o umożliwienie im czasowego korzystania z przedmiotowego budynku, wskazując na stan zdrowia skarżącego oraz brak środków finansowych skarżącej jako przyczyny uniemożliwiające dokonanie rozbiórki i uzasadniające wniosek. W zażaleniu z dnia 17 marca 2007 r. wnieśli o odroczenie rozbiórki na okres trzech lat, tj. do 17 marca 2010 r., z uwagi na termin wprowadzania projektowanych zmian przepisów regulujących procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś w zażaleniu z dnia 22 maja 2007 r. wskazali dodatkowo na fakt funkcjonowania przedmiotowej samowoli przez okres lat 14 i możliwość zniszczenia w toku prac rozbiórkowych rosnących na działce skarżących drzew. Należy wyjaśnić, iż do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.), może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01, ONSA 2002/2/58). Przepis ten stanowi, iż jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Podkreślić należy, że użyte w tym przepisie wyrazy "może odroczyć" wskazują, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Powyższe oznacza, że odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w cytowanym art. 39. Uznanie to jest determinowane "względami społecznymi lub gospodarczymi", przemawiającymi za celowością czasowego wykorzystania danego obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony. Ich interpretacji na użytek danej sprawy dokonuje każdorazowo organ administracji podejmujący rozstrzygnięcie. Organ ten dysponuje pewnym marginesem swobody w odniesieniu do oceny okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie, a więc uznania, że zaistniały "względy społeczne lub gospodarcze", które dawałyby możliwość podjęcia pozytywnej dla zainteresowanego decyzji. Wymaga podkreślenia, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, jednakże nie nakazuje również spełniania każdego żądania wnioskodawcy. W świetle ukształtowanego w doktrynie i akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobu interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a prawem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji. Ponadto należy również zwrócić uwagę, że z konstrukcji cytowanej wyżej normy prawnej wynika, że to na stronie ubiegającej się o możliwość czasowego korzystania z samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego spoczywa ciężar wykazania przesłanek określonych w art. 39. W rozpatrywanej sprawie w toku postępowania administracyjnego skarżący wskazali ogólnie tylko na swój stan zdrowia, sytuację rodzinną i finansową jako przesłanki odroczenia wykonania rozbiórki. Podnieśli m.in., że odroczenie rozbiórki umożliwi znalezienie nabywcy domku i przeniesienie tego obiektu na inny teren, co zapobiegłoby, zdaniem strony, ich stratom finansowym. Oceniając powyższe okoliczności w kontekście przesłanek określonych w art. 39 Prawa budowlanego stwierdzić należy, iż skarżący nie sprecyzowali, w jaki sposób ich stan zdrowia i sytuacja rodzinna uzasadniają dalsze czasowe korzystanie z przedmiotowego domku letniskowego. Fakt, iż skarżący osobiście nie może wykonać decyzji nakazującej rozbiórkę tego domku, nie może skutkować zgodą organu nadzoru budowlanego na czasowe wykorzystywane tego obiektu. Podobnie, wspomniane trudności finansowe skarżącej skutkujące niemożnością partycypowania w kosztach rozbiórki, same w sobie nie stanowią o istnieniu względów społecznych ani gospodarczych, które stwarzałyby wystarczającą podstawę do odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na trzy lata i zezwolenia na czasowe wykorzystanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie można bowiem pominąć, iż świadomość skutków samowolnego wybudowania przedmiotowego domku skarżący mają od daty wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego jego wzniesienia, a od czasu, kiedy uprawomocniła się decyzja nakazująca rozbiórkę winni oni liczyć się z tym, iż z wykonaniem decyzji związane są koszty. Przy czym skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnili nawet, iż rzeczywiście ich sytuacja materialna nie pozwala na wykonanie nakazu rozbiórki. Oceniając wniosek o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie samowolne wybudowanego obiektu budowlanego należy mieć również na uwadze, że interes publiczny wymaga, aby prawo było przestrzegane. Ustawodawca przewidział zaś, że co do zasady nałożony decyzją obowiązek przymusowej rozbiórki obiektu powinien być wykonany niezwłocznie, także pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Nie stanowi o istnieniu względów społecznych fakt, iż wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowy domek letniskowy istnieje ponad czternaście lat. Postępowanie w sprawie likwidacji tej samowoli budowlanej wszczęte zostało już 27 lutego 1997 r., natomiast obowiązek rozbiórki ostatecznie został przesądzony decyzją z dnia "[...]". Samo kilkuletnie istnienie samowoli budowlanej w żaden sposób nie uzasadnia dalszego trwania takiego stanu rzeczy. Nie można zapominać, że nakaz rozbiórki obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej stanowi ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez skarżących działań naruszających przepisy Prawa budowlanego. Względy społeczne nie przemawiają za funkcjonowaniem obiektu wzniesionego sprzecznie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Nie stanowi również przesłanki przewidzianej w cytowanym wyżej art. 39 ewentualna możliwość zniszczenia w toku prac rozbiórkowych zieleni wokół domku. Zauważyć należy, że nakaz rozbiórki dotyczy wyłącznie usunięcia skutków nielegalnego wybudowania przedmiotowego domku letniskowego, a nie usunięcia wszelkich dokonanych przez skarżących na tej działce zmian, w tym nasadzeń zieleni. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, należy wskazać, iż art. 39 Prawa budowlanego nie przewiduje odroczenia wykonania nakazu rozbiórki ze względu na inne przesłanki, niż określone w tym przepisie. W szczególności nie stanowią okoliczności popierających skutecznie wniosek skarżących zdarzenia przyszłe i niepewne, tj. ewentualna zmiana prawa zmierzająca do uproszczenia procedur uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i ułatwienia legalizacji samowoli budowlanych. W tym miejscu należy zauważyć, o czym skarżący zdaje się zapominają, iż w rozpatrywanej sprawie obowiązek rozebrania samowolnie wybudowanego przez skarżących domku letniskowego została przesądzona prawomocną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Nie jest już zatem możliwa legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej i zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego domku letniskowego w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Również argumentacja zmierzająca do wykazania nieprawidłowości, czy też braku racjonalności decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu, spóźniona na tym etapie postępowania, nie może odnieść zamierzonego skutku. Rozpoznawaną kwestią jest wyłącznie możliwość złagodzenia skutków wskazanej wyżej decyzji w trybie przewidzianym w art. 39 powołanej ustawy Prawo budowlane przez odroczenie jej wykonania i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu, o ile strony wykazałyby, że występują określone w ustawie przesłanki. W ocenie Sądu organy obu instancji poddały należytej ocenie argumenty, które zdaniem skarżących uzasadniały odroczenie wykonania nakazu rozbiórki i trafnie uznały, że nie mieszczą się one w przesłankach, o których mowa w art. 39 powołanej wyżej ustawy. Analiza akt sprawy, a także uzasadnienia zaskarżonej decyzji i argumentów skargi wskazują, że skarżący skutecznie nie wykazali, aby w ich przypadku zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające odroczenie wykonania ostatecznej decyzji, nakazującej rozebranie samowolnie wybudowanego domku letniskowego. Odnośnie natomiast do żądania skarżących odroczenia przez Sąd rozbiórki na okres wskazany we wniosku skarżących stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i prawa materialnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty jego podjęcia. Nie jest bowiem organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym, lecz jest wyposażony w uprawnienia o charakterze kasacyjnym. Jeżeli stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej są niezgodne z prawem, orzeka o pozbawieniu mocy obowiązującej zaskarżonego aktu lub czynności. Należy ponadto wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Sąd nie ocenia również wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 39 ustawy Prawo budowlane. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję co do jej zgodności z przepisami prawa nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.