II SA/Ol 853/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi E.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa – stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Aktem nadania z dnia "[...]" Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego nadała W.G. gospodarstwo rolne w gromadzie N. gmina W., powiat P. obejmujące 10 ha średnich użytków rolnych oraz dom, oborę chlew i stodołę. Granice tego oraz kilku innych gospodarstw zostały ustalone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]". W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstwa chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340) oraz na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 września 1951 r. w sprawie regulacji gospodarstw osadniczych na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. Urz. Min. RoI. nr 14 poz. 87) na terenie wsi N. rozpoczęte zostały prace związane z regulacją gruntów. Na podstawie wytycznych do szczegółowego projektu regulacji i kwestionariusza życzeń uczestników regulacji geodeta opracował projekt wydzielenia nowych gospodarstw (działek). Szczegółowy projekt regulacji został okazany jej uczestnikom w trakcie zorganizowanego zebrania. W oparciu o te informacje uczestnicy oświadczyli, iż znane są im granice i do przedstawionego projektu oraz zawartych w nim warunków uwag nie zgłaszają. O stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła w dniu 27 września 2004 r. jedyna spadkobierczyni W.G. – E.U. Jej zdaniem, decyzją tą nie objęto wszystkich użytkowanych przez jej ojca gruntów. Przede wszystkim pominięto działkę, która graniczny z jeziorem (działka nr X o powierzchni 0, 52 ha). Poprzedni właściciel za północną granicę gospodarstwa uważał brzeg jeziora S. To samo tyczy się ojca wnioskodawczyni. Począwszy od osiedlenia rodziny nieruchomość ta była latem użytkowana jako pastwisko, a zimą składowano na niej siano. Taki stan faktyczny trwał również w dacie wejścia w życie wymienionego powyżej dekretu. Dowodem potwierdzającym użytkowanie tej działki są oświadczenia członków rodziny wnioskodawczyni, jak też mieszkańców N. Wnioskodawczyni stwierdziła, iż pominięcie tej nieruchomości w akcie nadania stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że granice gospodarstw wydzielonych tą decyzją zostały ustalone w wyniku uprzednio przeprowadzonej regulacji gruntów. Słuszny jest więc zarzut wnioskodawczyni odnośnie tego, że względem gospodarstwa jej ojca decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu, gdyż regulacja granic nastąpiła po wydaniu aktu nadania. Kolegium uznało jednak, że owo naruszenie nie może być uznane za rażące. Pełnomocnik E.U. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem W.G. nabył własność gospodarstwa z mocy samego prawa w granicach określonych aktem nadania. Nie zgodził się z poglądem, iż dostrzeżone uchybienia nie mogą być uznane za rażące. Jego zdaniem, wydany akt stanowi zaprzeczenie stanu prawnego, a Kolegium w swym uzasadnieniu wskazało na sprzeczne fakty. Z jednej strony podano, że w postępowaniu nieważnościowym nie istnieje możliwość przeprowadzania postępowania dowodowego, a z drugiej strony poddano ocenie oświadczenie W.G.. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". W jej uzasadnieniu wskazano, iż akt nadania poprzednikowi prawnemu wnioskodawczyni został wydany na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. R.P. nr 49, poz. 279). Stosownie do art. 25 ust. 1 dekretu, wyznaczenie nabywcy gospodarstwa (działki) następowało w drodze orzeczenia właściwej władzy, zwanego aktem nadania. Akt nadania nie przyznawał własności gospodarstwa, lecz jedynie wskazywał jego nabywcę. Przeniesienie prawa własności nadanego gospodarstwa, bądź działki na nabywcę następowało - stosownie do art. 31 ust. 1 dekretu - w drodze orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Dekret ten został znowelizowany przepisami dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, który zaczął obowiązywać w dniu 7 września 1951 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tego aktu, osoby, które posiadały gospodarstwa rolne i prowadziły je osobiście bądź przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólnocie gospodarczej, a do dnia wejścia w życie dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Poświadczenie nabycia gospodarstwa następowało aktem nadania (art. 5 ust. 1 dekretu). Zgodnie więc z tymi przepisami akt nadania wydany W.G. z dniem "[...]" przekształcił się w akt poświadczający, że osoba ta jest właścicielem użytkowanego przez niego gospodarstwa rolnego. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z "[...]" o wykonaniu aktów nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstw, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni, stanowiła dalszy krok w procesie regulacji prawnej własności gospodarstwa rolnego nadanego W.G. Nie można pominąć przy tym tego, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu władza nie może zmienić granic gospodarstwa rolnego po wydaniu aktu nadania. Granice gospodarstwa mogą być zmienione w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy jest to potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw. W wyniku analizy powyższych unormowań Kolegium stwierdziło, iż przedmiotowa decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej a naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu nie może być uznane za rażące. Na skutek regulacji wydzielono W.G. gospodarstwo składające się z działek o numerach "[...]" o łącznej powierzchni 13, 16 ha, a zatem o 3, 16 ha większej od podanej w akcie nadania i o 0, 99 ha większej w stosunku do ustalonego stanu posiadania przed regulacją. Starostwo Powiatowe wskazało, że przy ustalaniu granic działki nr "[...]" odłączono od niej obszar 0, 31 ha i scalono tę część z gruntami należącymi do P. przekazanych na rzecz A., a przy ustaleniu granic działki nr "[...]", odłączono od niej obszar 0, 29 ha dołączając go w części do gruntów J.F. oraz P. Materiał dowodowy sprawy nie pozwala przyjąć, że w skład gospodarstwa ojca wnioskodawczyni wchodziła również działka oznaczona numerem X. Organ podniósł również, że W.G. brał udział w postępowaniu mającym na celu ustalenie granic jego gospodarstwa. W trakcie tej sprawy oświadczył, że należące do niego gospodarstwo składa się z działek oznaczonych numerami "[...]". Późniejsze fakty wskazują na to, że oświadczenie to nie było złożone pod wpływem błędu. W.G. nie kwestionował bowiem wydanej decyzji w postępowaniu odwoławczym, jak też nie zgłaszał jakichkolwiek roszczeń względem działki nr X. Kolegium nadmieniło, że rozstrzygając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest uprawnione do przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, a tym samym nie mogło, w oparciu o złożone na potrzeby tej sprawy oświadczenia, dokonać oceny, czy działka nr X wchodziła w skład gospodarstwa W.G. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni może ubiegać się o wydanie w tym zakresie aktu nadania. Oceniając kwestionowany akt Kolegium nie dopatrzyło się aby zawierał on jakąkolwiek wadę wymienioną wart. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E.U. wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obydwu instancjach, gdyż w jej przekonaniu, decyzja ustalająca granicę gospodarstwa "została wydana (...) bez podstawy prawnej i to naruszenie ma charakter rażący." Skarżąca zarzuciła również przekroczenie przez Kolegium granic badania sprawy, ponieważ powinno było ono wypowiedzieć się tylko co do legalności decyzji, a nie co do istoty sprawy. Wskazała, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w znacznej części – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca podniosła, że decyzja z dnia "[...]" w sposób oczywisty przekracza prawo, a zatem decyzja ta winna być wyeliminowana z obrotu prawnego jako nieważna. Podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola w tym zakresie nie dała podstaw do uwzględnienia skargi. Rozsądzany spór dotyczy zasadności stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w skrócie k.p.a.). Przepis ów stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie godzi się zauważyć, iż sama treść przytoczonej normy dowodzi niepoprawności sformułowania zarzutu skargi. Błąd polega na próbie wykazania, iż kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej a jednocześnie z rażącym naruszeniem prawa. Istnienie jednej z tych przesłanek w logiczny sposób wyklucza możliwość równoczesnego istnienie drugiej z nich. Wyrazem tego jest fakt, iż są one względem siebie alternatywne. Decyzja byłaby wydana bez podstawy prawnej, gdyby nie było przepisu, który umocowywałby organ administracji do działania, albo też przepis taki był, ale nie spełniał wymagań podstawy prawnej działania tego organu. Kwestionowana decyzja z pewnością nie została wydana bez podstawy prawnej, jako że w dniu jej wydania funkcjonował przepis uprawniający do orzekania o granicach gospodarstw rolnych, których nabywcy zostali wyznaczeni w drodze aktów nadania. Był to art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Stanowił on, iż granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu prezydium powiatowej rady narodowej. Jak z tego wynika, ustalenie granic gospodarstwa było wykonaniem aktu nadania, będącego poświadczeniem własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności (art. 5 ust. 1 w/w dekretu). Z mocy art. 5 ust. 2 w/w dekretu, poświadczeniami takimi stały się akty nadania wydane na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a więc także akt nadania gospodarstwa W.G. Błędne jest przekonanie strony skarżącej, iż decyzja o wykonaniu tego aktu została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust 1 omawianego dekretu z uwagi na fakt, że W.G. nabył własność gospodarstwa z mocy prawa z dniem 6 września 1951 r. w granicach określonych aktem nadania. Przede wszystkim bowiem, akt ten nie określał granic gospodarstwa. Wyznaczał jedynie nabywcę gospodarstwa rolnego w gromadzie N., gmina W., powiat P., obejmującego 10 ha średnich użytków rolnych oraz dom, oborę, chlew i stodołę (k. 19 akt adm.). Orientacyjnych granic gospodarstwa nie sposób ustalić z wniosku jaki dnia 10 listopada 1947r. złożył W.G. o przyznanie tegoż gospodarstwa. W aktach administracyjnych brak jest też innych dokumentów, które określałyby granice gospodarstwa przed 1965r. Nie zmienia nic w tym względzie fakt, iż osoby posiadające gospodarstwa rolne, które do dnia wejścia w życie dekretu o ochronie i uregulowaniu własności (...), czyli do 7 września 1951 r., nie nabyły ich własności, stały się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw (art. 2 ust. 1 dekretu). Reasumując, W.G. stał się właścicielem gospodarstwa, dysponował poświadczeniem własności w formie aktu nadania, ale warunkiem wpisu prawa własności w księdze wieczystej było uprawomocnienie się orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, jako że dopiero w nim ustalano granice gospodarstwa (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy jest to punkt kluczowy. Skoro przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie zostały określone granice przedmiotowego gospodarstwa, tylko jego lokalizacja i powierzchnia (określona jako 10 ha średnich użytków rolnych), to nie może być mowy o tym, iż Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego granice te zmieniła. Tak więc przy wydawaniu tej decyzji w ogóle nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu, gdyż wyklucza on jedynie możliwość zmiany granic gospodarstwa po wydaniu aktu nadania. Z pisma Starosty z dnia 25 sierpnia 2003r. wynika, że przy ustalaniu granic gospodarstwa dokonano korekt granic działek należących do W.G., polegających na odłączeniu od działki nr "[...]" i działki nr "[...]" gruntów o powierzchni odpowiednio 0,31 ha i 0,29 ha i dołączeniu tych gruntów do działek innych właścicieli, celem wyrównania granic tychże działek. Wyznaczanie granic gospodarstwa rolnego powodowało wprawdzie korekty powierzchni wymienionych działek, ale nie można twierdzić, iż zmieniało granice gospodarstwa rolnego, którego powierzchnie określono jedynie szacunkowo na 10 ha i którego granice nie były ustalone. Z protokołu z dnia 10 października 1964r. (karta 59 akt administracyjnych) poprzedzającego wydanie decyzji z "[...]" wynika, iż w wyniku postępowania ustalono stan władania gruntami na obszarze wsi N. Protokół ten wskazuje, iż W.G. władał działkami o nr "[...]". Organ władny był wyznaczyć granicę gospodarstwa, skoro granice te wcześniej ustalone nie były, a korekt działek geodezyjnych wchodzących w skład gospodarstwa, mających na celu wyrównanie ich granic, nie sposób uznać w takim przypadku za naruszenie wówczas obowiązującego prawa. Z pewnością zaś nie można przyjąć, iż decyzja z dnia "[...]" ustalając granicę gospodarstwa naruszała w sposób rażący art. 7 dekretu. W takim przypadku bowiem brak jest cechy rażącego naruszenia prawa, która polega na tym, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, jako że przekroczenie prawa musi być wykazane w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988r. II SA 981/88, ONSA 1988/2/96). Naruszenie przepisu art. 7 dekretu miałoby miejsce wówczas, gdyby granice gospodarstwa wcześniej były ustalone w sposób nie budzący wątpliwości. Wtedy też można by dokonywać oceny, czy w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem prawa o rażącym charakterze. Z pewnością taka sytuacja wystąpiłaby w przypadku, gdyby w wyniku regulacji granic już ustalonych dokonano zmniejszenia powierzchni gospodarstwa rolnego. Wyjaśnić także należy, iż akta administracyjne na dzień "[...]" nie wskazywały, iż w skład gospodarstwa rolnego W.G. wchodziła działka nr X, której zwrotu w istocie domaga się skarżąca. Nie wynika to ani z rejestru gruntów sporządzonych w marcu 1965r. (karta 52 akt administracyjnych), ani z oświadczeń samego zainteresowanego złożonych w załączniku do protokołu z dnia 10 października 1965r. (karta 58 akt administracyjnych) oraz z wykazu oświadczeń uczestników regulacji gruntów z dnia "[...]" (karta 62 akt administracyjnych), gdzie ówczesny właściciel potwierdził jedynie stan posiadania działek po regulacji o numerach "[...]" i odpowiednio przed regulacją o numerach "[...]". Nie można więc przyjąć, iż organ wydając orzeczenie ustalające granice gospodarstwa rolnego w 1965r. z rażącym naruszeniem prawa pominął fakt, że działka nr X wchodziła do gruntów gospodarstwa rolnego W.G. Warto także dodać, iż ówczesny właściciel gospodarstwa odwołał się jedynie od orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa rolnego, nie zaś ustalenia jego granic, co dodatkowo przemawia za argumentem, iż właściciel znał swój stan posiadania. Odmienna interpretacja prawa (art. 7 dekretu) dokonana przez organ nie zmienia faktu, iż podjęte przez niego rozstrzygnięcie jest trafne. Nie zachodzi więc jakakolwiek podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie 151 tej ustawy.