II SA/Ol 855/19

Dnia 12 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Gminy Sorkwity z dnia 29 lipca 2011 r., nr XI/66/2011 w przedmiocie procedury powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Sorkwity oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Sorkwity w dniu 29 lipca 2011r. podjęła uchwałę nr XI/66/2011 w sprawie procedury powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Sorkwity oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: u.p.p.r.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Mrągowie w części dotyczącej § 2 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, żądając stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W uzasadnieniu podano, że regulacja zawarta w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazuje, że porozumienie zostaje zawarte pomiędzy Wójtem Gminy, a podmiotami których przedstawiciele powołani zostaną do zespołu - zatem także z kuratorem sądowym, który na podstawie art. 9a ust. 4 u.p.p.r. wchodzi w skład zespołu. Tymczasem zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt zawiera przedmiotowe porozumienia. Zatem w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Podniesiono także, że regulacje dotyczące tworzenia i działania grup roboczych wynikają bezpośrednio z przepisów art. 9a ust. 10, 11 i 12 u.p.p.r. Rada w zakresie swoich kompetencji nie posiada zatem upoważnienia do stanowienia jakichkolwiek unormowań dotyczących grup roboczych. Podkreślono, że akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że podstawą stwierdzenia nieważności jest jedynie, zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, rażące naruszenie prawa. Uchwała musi w związku z powyższym pozostawać w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu, a przy tym wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywista sprzeczność z przepisem prawa zachodzi zaś jedynie wtedy, gdy nie sposób przyjąć, że w danych okolicznościach uchwała mogłaby mieć inne brzmienie, a przepis na podstawie której ją wydano jest na tyle jasny interpretacyjnie, że nie można przyjąć, iż ktokolwiek mógłby go interpretować odmiennie. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości. Wskazano, że Wojewoda nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały. I dlatego uznać należy, że ewentualne naruszenie prawa, które mogło wystąpić, jest naruszeniem nieistotnym. W ocenie organu nie bez znaczenia jest fakt, że zaskarżona uchwała wydana została 8 lat temu. Podniesiono, że z literalnego brzmienia przepisu § 2 ust. 3 kwestionowanej uchwały jednoznacznie wynika, że mowa jest w nim wyłącznie o podmiotach wymienionych art. 8 u.p.p.r. Natomiast analiza treści przepisu art. 8 ust. 4 u.p.r.r. pozwala przyjąć, że kuratorzy sądowi wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego z mocy samego prawa. Wskazano przy tym, że w orzecznictwie jednogłośnie przyznaje się prymat wykładni językowej (gramatycznej) przepisów prawa. Zatem w ocenie organu nie doszło do niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawy. Odnosząc się do zapisu § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że skoro regulacje dotyczące tworzenia i działania grup roboczych wynikają bezpośrednio z treści przepisów art. 9a ust. 10, 11 i 12 u.p.p.r., to należy uznać, że Rada - w zakresie swoich kompetencji - nie posiada upoważnienia do stanowienia jakichkolwiek unormowań dotyczących grup roboczych. Jednak twierdzenie to nie koresponduje z obowiązkami nałożonymi na przewodniczącego, którego zadaniem jest kierowanie pracami zespołu oraz organizowanie jego pracy. Ustalanie składu grupy roboczej jest czynnością stricte organizacyjną, a więc leżącą w kompetencjach przewodniczącego zespołu. Zaskarżona uchwała określa zaś tryb oraz sposób powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, a także warunki jego funkcjonowania. Rada winna zatem określić całościowo zasady funkcjonowania zespołów interdyscyplinarnych poczawszy od formy powoływania, poprzez proces działania, aż po procedurę odwoływania członków zespołów interdyscyplinarnych, mając na względzie cel, jaki zespół powinien pełnić. W ocenie organu zakwestionowany zapis nie stanowi wiążącego określenia składu Zespołu. Wskazano przy tym, że przewodniczący Zespołu nie jest odrębnym od Zespołu podmiotem i, zgodnie z pozostałymi zapisami zaskarżonej uchwały, to on kieruje pracami Zespołu. Uchwała, określając warunki funkcjonowania Zespołu, konkretyzuje i porządkuje tę czynność, nie tworząc niemających pokrycia w przepisach ustawy kompetencji Przewodniczącego Zespołu, a tym samym nie przekraczając granic przyznanego Radzie umocowania prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U z 2019r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż skarga jest zasadna. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Należy przy tym podkreślić, że istotnym naruszeniem prawa będzie każdy zapis uchwały, który nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, jak też taki który modyfikuje treść przepisu ustawowego. Odnosząc się zatem do treści § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazać należy, że art. 9a ust. 8 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Skoro zatem regulacja ta zawarta jest w ustawie, to brak jest upoważnienia ustawowego, aby wprowadzać ją do uchwały. Ponadto taki zapis zamieszczony w przedmiotowej uchwale powoduje, że do grona podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, z którymi Wójt zawiera porozumienia, należą m.in. kuratorzy. Tymczasem zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt zawiera porozumienie. Należy zatem stwierdzić, iż w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Przy czym nie można się zgodzić ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że zapis uchwały dotyczy - jak twierdzi organ – wyłącznie podmiotów wymienionych w odpowiednich w art. 8 u.p.p.r., gdyż takie wyłączenie nie wynika z kwestionowanego zapisu. W ocenie Sądu istotnie narusza prawo także § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym zapisano, że skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu spośród przedstawicieli, o których mowa w § 2 ust. 1 i 2 uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Z delegacji ustawowej, zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wynika uprawnienie rady m.in. do ustalenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Brak jest jednak w ramach tak zakreślonej delegacji ustawowej upoważnienia do nadawania uprawnień przewodniczącemu zespołu w zakresie ustalenia składu grupy roboczej. Z art. 9a ust. 6 u.p.p.r. wynika, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Nie ma natomiast wskazań co do uprawnień takiego przewodniczącego, co oznacza, że przewodniczy on obradom zespołu i poza uprawnieniami organizacyjnymi nie posiada żadnych innych kompetencji. Ponadto z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. wynika, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Oznacza to, że to sam Zespół, a nie jego przewodniczący, może tworzyć grupę roboczą oraz ustalać jej skład. Przy czym z brzmienia art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. wynika, kto może wchodzić w skład grup roboczych. Zatem przekazanie przewodniczącemu Zespołu kompetencji do wyłonienia składu grupy roboczej ani nie jest zgodne z przepisami ustawy, ani nie wynika z upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Przypisana w § 4 ust. 2 uchwały kompetencja dla przewodniczącego zespołu stanowi zatem niedopuszczalne wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Podkreślić bowiem, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a wszelkie wykroczenie poza delegację ustawową stanowi istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.