II SA/Ol 860/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta powołując się na art. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), wszczął z urzędu w dniu 24 marca 2004r. postępowanie w sprawie nabycia nieruchomości położonej w O. przy "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", obr. "[...]" m. O., stanowiącej własność Gminy O., której współużytkownikami wieczystymi byli A. U. oraz S. i Z. S., o czym zawiadomił A. U. i S. S. W toku tego postępowania organ ustalił, że spadek po Z. S. nabyli: żona S. S. oraz dzieci - córka E.L. G. i syn – Z. K. S.. Organ zwrócił się wówczas do współwłaścicieli z żądaniem wyrażenia zgody na przekształcenie prawa, jednak zgoda ta nie została udzielona. Z tej też przyczyny organ I instancji wydał w dniu 26 maja 2009r. decyzję, którą odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Rozstrzygnięcie to na skutek odwołania A. U. zostało uchylone, a postępowanie w sprawie umorzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . decyzją z dnia "[...]". nr "[...]". Organ II instancji wskazał, że z żądaniem przekształcenia powinni wystąpić wszyscy użytkownicy wieczyści. Dlatego organ I instancji wszczynając postępowanie z urzędu był zobowiązany, stosownie do art. 61 § 2 kpa uzyskać zgodę na wszczęcie postępowania przez pozostałych współużytkowników wieczystych. Kolegium podkreśliło, że zgody takiej organ I instancji nie uzyskał, a nadto odwołujący nie załączył do akt sprawy wyroku sądu powszechnego na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd. W dniu 30 kwietnia 2010 r. A. U. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej powyżej działki. Jako podstawę prawną wskazał ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podał, że jest jedynym użytkownikiem, który ujawnił swoje prawo w księdze wieczystej. Poinformował również, że zgodnie z art. 77 k.p.a. obowiązek przeprowadzenia postępowania co do wszystkich okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Decyzją z dnia "[...]". znak: "[...]" Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ uzasadnił, powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" 2009r., iż stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie, wobec czego postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Oprócz tego wyjaśniono stronie, że przekształceniu w prawo własności może podlegać użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś udział w tym prawie. W sytuacji zatem, gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego w formie niepodzielnych udziałów, to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. Przytoczono także art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., zgodnie z którym z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści, a w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. U. zarzucił, że jest ona bezprawna, gdyż postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. W dalszym ciągu bowiem obowiązuje ustawa z 29 lipca 2005 r., będąca podstawą jego żądania, a on jest jedynym aktualnym użytkownikiem wieczystym. Prezydent Miasta w trwającym od 24 marca 2004 r. postępowaniu nie udowodnił dotychczas, że są inni użytkownicy wieczyści. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracji. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb "[...]" m. Olsztyna, jako działka nr 55, o powierzchni 829 m2, była już wcześniej przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego prawomocną decyzją Kolegium z dnia "[...]" 2009 r. znak: "[...]" umarzającą to postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wobec tego złożenie przez A. U. w dniu 30 kwietnia 2010 r. do Prezydenta Miasta żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości spowodowało - zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. - wszczęcie z tym dniem nowego postępowania w tej sprawie. Do postępowania tego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wprowadza jednoznaczny wymóg, że z wnioskiem o przekształcenie współużytkownicy wieczyści nieruchomości mogą wystąpić tylko i wyłącznie wspólnie. Wymóg ten wiąże się z obowiązkiem weryfikacji przez organ, czy wniosek został złożony w imieniu wszystkich współużytkowników. Jeżeli wniosek złożył - jak w niniejszej sprawie - jeden ze współużytkowników a pozostali nie złożyli wniosków, to organ powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania, że wystąpił do sądu w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, a w razie wykazania wystąpienia z takim wnioskiem, organ ma obowiązek - stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie przekształcenia. Jednak w orzecznictwie dopuszczono również zawieszenie postępowania, nawet jeżeli nie toczy się jeszcze postępowanie w trybie art. 199 K.c. W takim przypadku organ, zawieszając postępowanie, jednocześnie zobowiązuje wnioskodawcę do wystąpienia do sądu w trybie art. 199 K.c. (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2002 r. Sygn. akt II SA/Gd 375/00, LEX nr 76114). Kolegium podniosło też, iż przepis art. 199 K.c. stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Organ prowadzący postępowanie w sprawie przekształcenia nie jest zatem legitymowany do wystąpienia z takim żądaniem do sądu. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Kolegium wskazało, że z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji po otrzymaniu żądania A. U. wezwał go do wykazania, że posiada orzeczenie sądu zastępujące wniosek współużytkowników wieczystych działki nr "[...]", obręb "[...]" m. O. o przekształcenie lub wystąpił do sądu o wydanie takiego orzeczenia. Z akt tych również nie wynika, aby organ I instancji rozważał ewentualność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie i zobowiązania wnioskodawcy do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu w trybie art. 199 K.c. Nie powiadomiono nawet pozostałych współużytkowników wieczystych o wszczęciu postępowania. Z tych względów organ uznał umorzenie postępowania w sprawie na tym etapie za nieuzasadnione. A. U. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Stwierdził, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem i podtrzymał żądanie i argumenty podniesione we wniosku z dnia 29 kwietnia i w odwołaniu z dnia 25 czerwca 2010r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ I instancji nie wykonał czynności procesowych wobec wnioskodawcy, zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto jest ona korzystna dla niego, ponieważ zobowiązuje organ I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy, stwarzając tym samym skarżącemu możliwość usunięcia przeszkód formalnych i uzyskania pozytywnej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011r. skarżący oświadczył, iż domaga się zmiany zaskarżonej decyzji. Podniósł, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. S. zostało wydane w 1987r. Dopiero na skutek interwencji skarżącego w dniu 23 kwietnia 2009r. w księdze wieczystej zostało wpisane ostrzeżenie wynikające z tego postanowienia. Sąd wieczystoksięgowy powinien zażądać ujawnienia tych praw. Skarżący weryfikował ponownie treść księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości w dniu 23 stycznia 2011r. i stwierdził wówczas, że nadal w księdze wieczystej ujawnieni są poprzedni właściciele. Skarżący podał, że złożył wniosek do Sądu Rejonowego – VI Wydział Ksiąg Wieczystych, aby wyegzekwować od spadkobierców wpis do księgi wieczystej i otrzymał odpowiedź, że 14 grudnia 2010r. sąd wydał postanowienie o wymierzeniu grzywny. Wskazał też, że w grudniu 2010r. wystąpił do sądu cywilnego w trybie art. 199 K.c. o wyrażenie zgody na złożenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto zasadnym jest wskazać, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa), przy czym legalność zaskarżonego aktu oceniana jest na dzień jego wydania. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego(t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ odwoławczy, wobec stwierdzonych podczas kontroli instancyjnej uchybień, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji. Zatem w niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega, czy zaistniały przesłanki warunkujące przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym zakresie wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 kpa. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo) oraz mieć na uwadze zasadę ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 i 2 kpa). Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (kasacja) powinno być zatem wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2. Decyzję taką można wydać tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja wskazana w tym unormowaniu. Sąd uznał, że zwrócenie sprawy organowi I instancji w celu skierowania przez ten organ zapytania do wnioskodawcy, czy posiada orzeczenie sądu zastępujące wniosek współużytkowników wieczystych działki nr "[...]", obręb "[...]" m. O. o przekształcenie lub wystąpił do sądu o wydanie takiego orzeczenia było nieuprawnione z uwagi na to, że takie działanie było możliwe ze strony organu odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a., który zezwala na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w II instancji. Należy mieć tutaj na uwadze, że w przedmiocie niniejszego postępowania administracyjnego organy, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekały już niejednokrotnie. Bezspornym w sprawie jest, iż do tej pory współużytkownicy wieczyści nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego nie wyrażali zgody na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżącemu wiadomym także było, że aby wszcząć skutecznie postępowanie w niniejszej sprawie administracyjnej musi mieć na to zezwolenie pozostałych współużytkowników wieczystych lub w zastępstwie zezwolenie sądu powszechnego wydane w trybie art. 199 Kc. Mimo tej wiedzy, skarżący nie wykazał powyższych okoliczności, choć było to w jego interesie. Niezależnie od tego organ I instancji miał obowiązek wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tych braków formalnych wniosku. Stwierdzenie tych uchybień przez organ odwoławczy nie uzasadniało jednak wydania decyzji kasacyjnej. Organ mógł je konwalidować sam, gdyż nie wymagało to żadnych złożonych czynności, a w szczególności nie wymagało to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dalszy bieg postępowania warunkowała odpowiedź strony. Dopiero po tym organ mógł rozważać sposób rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie jedynie podnieść należy, że, jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie przed Sądem, A. U. w grudniu 2010r. ( a zatem już po wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji) wystąpił do sądu cywilnego z wnioskiem w trybie art. 199 kodeksu cywilnego o wyrażenie zgody na złożenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności. Tę okoliczność organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.