II SA/Ol 860/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 18 listopada 2016 r., nr 94/VII/2016 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą z dnia "[...]", podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), Rada Gminy "[...]" uchwaliła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy. W § 3 tej uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak publikacji uchwały w dzienniku urzędowym. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, a w konsekwencji winna podlegać opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, tymczasem w jej § 3 postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższa okoliczność stanowić powinna przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, bowiem skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dostrzegł, że uzasadnienie skargi, poza przytoczeniem orzeczeń wydanych na tle uchwał innych jednostek samorządu terytorialnego nie odnosi si e do zaskarżonej uchwały i zapisów w niej zawartych. Podniesiono, że zakwestionowana uchwała nie musiała być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym bowiem jej normy nie charakteru abstrakcyjnego. Uchwała została skierowana wyłącznie do instytucji gminnych, czyli do "wewnątrz", a zatem tylko pośrednio kształtuje sytuacje prawną mieszkańców gminy, co w rezultacie czyni jej uregulowania konkretnymi, a mnie o charakterze ogólnym. Zatem uznanie uchwały za akt prawa miejscowego jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Materialnoprawną podstawa podjęcia skarżonej uchwały stanowiły m. in. art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2017, poz. 1840 j.t. – dalej jako u.o.z.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2017, poz. 1289 j.t.) gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapobiegają bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt. Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z. należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt – w brzmieniu na datę podjęciu skarżonej uchwały - program obejmuje: 1/ zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2/opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3/ odławianie bezdomnych zwierząt; 4/ obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5/ poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6/ usypianie ślepych miotów; 7/ wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8/ zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy: 1/ oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Przy czym abstrakcyjności normie materialnoprawnej nie odbiera zastrzeżenie warunku (rozwiązującego), czy terminu (końcowego), gdyż rzeczone zastrzeżenia ograniczają tylko w czasie stosowalność normy prawa materialnego, a nie w jakikolwiek sposób nie rzutują na jej prawny charakter. Należy zgodzić się z stanowiskiem Rady Gminy w "[...]", że skarga Prokuratora Rejonowego w ogóle nie odnosi się do uregulowań kwestionowanej uchwały, co w istotnym stopniu osłabia jej siłę argumentacji, tym bardziej w sytuacji braku jednolitości orzecznictwa w danej materii, a takowa występuje na tle uchwał w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania ich bezdomności. Niemniej jednak, dostrzegając także odmienne w tej materii orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd w składzie orzekającym podziela ten pogląd orzecznictwa akceptujący pogląd, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie podnieść przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., Nr 6, poz. 100; z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, z 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, (w:) CBOSA; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.). Taki też dychotomiczny (przepołowiony) charakter posiada analizowana uchwała Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]", tj. z jednej strony rzeczona uchwała posiada wszystkie wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo adresaci przedmiotowej uchwały określeni zostali generalnie, a nałożone obowiązki (również uprawnienia) mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny-jednorazowy. Zaskarżoną uchwałę cechuje zatem normatywność i abstrakcyjno-generalny charakter, o czym poniżej. Z drugiej, nie sposób jednak nie dostrzec, że niektóre normy skarżonej uchwały maja charakter indywidualny, tytułem przykładu § 3 ust. 1 pkt 2 ( wyłapywanie bezdomnych psów i ich przejściowe utrzymywanie w wskazanym Przedsiębiorstwie), pkt 6 (zapewnienie opieki lekarskiej poza godzinami pracy dla zwierząt domowych wymagających opieki lekarskiej pochodzących ze zdarzeń drogowych poprzez dyżury lekarzy (weterynarzy, przyp. Sądu), ust. 3 (gospodarstwo rolne, w którym będą utrzymywane zwierzęta gospodarskie odebrane czasowo na mocy decyzji Wójta Gminy), jednak w większości przypadków zostali oni określeni w sposób generalny. W zasadzie całość uregulowań § 5 analizowanej uchwały ma charakter generalny, o czym świadczy syntetyczne zdefiniowanie adresatów zawartych w tej jednostce redakcyjnej form wsparcia finansowego ukierunkowanych na działania mające na ceku ograniczenie bezdomności zwierząt na terenie Gminy. Tymi adresatami są osoby fizyczne, firmy (jakkolwiek by nie definiować tego z adresata, choć zapewne zamiar Rady oscylował wokół art. 431 w zw. z art. 435 ustaw z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny – Dz.U.2017, poz. 459 j.t.) oraz organizacje. W przywołanym przepisie adresaci wsparcia finansowego określenie zostali jako: - bezrobotni właściciele (współwłaściciele) (pkt 1) - osoby adoptujące (pkt 5) - opiekuni społeczni (pkt 3) – uprawione podmioty (pkt 4) opieka lekarska ( pkt 6) – organizacje (pkt 8) , czy wreszcie środki masowego przekazu (pkt 3). Analizowane normy jednocześnie mają charakter abstrakcyjny, gdyż z założenia obliczone są na nieograniczoną (poza względami finansowymi - § 6 uchwały) możliwość ich zastosowania, co zresztą wynika z istoty programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który nie konsumuje się poprzez jednokrotne zastosowanie, czyli zapewnienie bezdomnemu zwierzęciu miejsca w schronisku dla zwierząt (pkt 1 ust. 2 art. 11a u.o.z.), opiekę nad wolno żyjącym kotem, w tym jego dokarmienie (pkt 2), odłowienie bezdomnego zwierzęcia (pkt 3), obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierzęcia w schronisku dla zwierzęcia (pkt 4), poszukiwanie właściciela dla bezdomnego zwierzęcia (pkt 5), usypianie ślepego miotu; (pkt 6), wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierzęcia gospodarskiego (pkt 7) i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierzęcia (pkt8). W relacji do powyższego można rzec, że abstrakcyjność (wielokrotność zastosowania) połączona z generalnym charakterem jest wręcz wpisana w istotę programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, czego użycie liczby mnogiej w art. 11a ust. 2 u.o.z. jest tego wyrazistym przejawem i dowodem. I co najistotniejsze dla aktu, by przysługiwał mu status prawa miejscowego, winien on mieć charakter normatywny, czyli zwierać wypowiedź wyznaczającą adresatom pewien sposób zachowania się, na kanwie analizowanej uchwały jest nim uprawnienie (o finansowym wymierzę) dla adresatów tej uchwały, określonych in genere. W reasumpcji do powyższego stwierdzić należy, ze program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, jako akt prawa miejscowego, oprócz norm indywidualno-konkretnych zawiera także (właściwie przede wszystkim) postanowienia generalno-abstrakcyjne. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowani tych środków. Koszt realizacji programu ponosi gmina (ust. 6). Dostrzec przyjdzie, że nowelizując ustawę o ochronie zwierząt ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 stycznia 2017 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102) - przepis art. 11a poprzez wprowadzenie ust. 3a w brzmieniu: "Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają". Przepis ten nie ma charakteru nowości normatywnej. Oczywiście zasadniczo każda zmiana powinna być uznawana za zmianę znaczącą, mającą walor normatywny, chyba że da się zgromadzić wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną. Nowelizacja danego przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. II FPS 8/10, ONSAiWSA z 2011 r. Nr 3, poz. 47; Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, "Państwo i Prawo" 2009, nr 9, s. 19-27). W ocenie składu orzekającego wprowadzona zmiana ma charakter porządkujący. Poprzez dodanie ust. 3a do art. 11a u.o.z. ustawodawca wyszedł naprzeciw potrzebom gmin w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i ujednolicił stanowisko zawarte w niektórych gminnych programach opieki nad zwierzętami i przeciwdziałania bezdomności (często kwestionowane przez organy nadzoru), przecinając mogące się wyłaniać wątpliwości interpretacyjne na tle rozumienia zadań gmin co do szerokiego zakresu finansowania zabiegów kastracji lub sterylizacji psów i kotów w celu przeciwdziałania bezdomności. Prezentowany kierunek wykładni programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt statuowany przez art. 11a u.o.z. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. m.in. wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazana okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 w zw. z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z podanych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.