II SA/Ol 861/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi B. D., B. P., H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na G.K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanej od strony ogrodu, na granicy działki, rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ulicy "[...]" 20 obejmującej pomieszczenia na poziomie piwnic i parteru wraz z tarasem. W uzasadnieniu wskazano, iż z ustaleń organu wynika, iż właściciele nieruchomości położonych przy ulicy "[...]" 20 i 18 na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia "[...]" uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego, a następnie decyzją z dnia "[...]" - pozwolenie na dobudowę do budynków garaży na samochody osobowe o wymiarach 3,0m x 8,70m. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 3 października 2006r. stwierdzono dokonaną rozbudowę budynku przy ulicy "[...]" 20 o wymiarach 6,0m x 3,40m na granicy działki z nieruchomością mieszczącą się pod numerem 18 o kondygnacje na poziomie piwnic i parteru budynku wraz z tarasem o wymiarach 2,2m x 6,10m bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według oświadczenia współwłaściciela budynku rozbudowę obiektu przy ulicy "[...]" 20 wykonano około 1978r. Rozbudowana część obiektu stanowi jednocześnie dobudowę do istniejącej na granicy działki części budynku przy ulicy "[...]" 18. Podano, iż mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, w tym zeznania świadków (stron postępowania), a także przedłożoną przez G.K. inwentaryzację architektoniczno – konstrukcyjną wraz z opinią techniczną części dobudowanej do budynku przy ulicy "[...]" 20 od strony ogrodu z kwietnia 2007r., organ przyjął, iż rozbudowę spornego obiektu budowlanego wykonano w 1975r. Jednocześnie biorąc pod uwagę fakt, iż rozbudowa budynku przy ulicy "[...]" 20 została dokonana po wykonaniu rozbudowy budynku mieszczącego się pod nr 18 oraz fakt, iż w okresie prowadzonych rozbudów budynków mieszkalnych i prowadzonych budów budynków gospodarczych (tj. do 1982r.) właściciele obu nieruchomości wyrażali sobie nawzajem zgody na prowadzenie robót budowlanych na granicy działek, przyjęto, iż w okresie wykonania rozbudowy budynku przy ulicy "[...]" 20 istniała zgoda sąsiada na wykonanie rozbudowy na granicy działki. Wskazano, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przpisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Stwierdzono, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba nakazania wykonania określonych zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, o których mowa w art. 40 ustawy z 1974r., gdyż z przedłożonego opracowania inwentaryzacyjnego z opinią techniczną wynika, iż rozbudowa budynku wykonana została zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. Ponadto w trakcie postępowania G.K. przedłożyła pisemną zgodę z dnia 15 kwietnia 1978r. H.S. na wybudowanie budynku gospodarczego na granicy działki. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, iż legalizacja stwierdzonej w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego samowoli budowlanej winna nastąpić poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania (art. 42 ust. 3 ustawy z 1974r.). Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z 1974r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano nakaz dokonania zmian lub przeróbek w trybie art. 40 tej ustawy po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Poza tym wypadkiem organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Uznano, iż z uwagi na fakt rozbudowy w warunkach samowoli budowlanej nałożenie obowiązku uzyskania i pozwolenia na użytkowanie podyktowane jest względami interesu społecznego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły B.D., H.S. oraz B.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujące się podniosły, iż wydanie przedmiotowej decyzji było przedwczesne, gdyż nastąpiło bez rozpoznania wniosku o usunięcie skutków samowoli budowlanej zgłoszonej i stwierdzonej przez inspektora nadzoru budowlanego podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 22 września 2006r. Ponadto niewłaściwie określono przedmiot, którego dotyczy nałożony obowiązek, a istotne dla sprawy ustalenia są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Wskazano, iż z sentencji decyzji nie wynika wprost jakie pomieszczenia zostały uznane przez organ jako wymagające uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz w jakim okresie dokonano rozbudowy budynku o te pomieszczenia, które objęte są przedmiotową decyzją. Dopiero w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ podał, że w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono rozbudowę budynku o wymiarach 6,0m x 3,40m na granicy z sąsiednim obiektem o kondygnacje na poziomie piwnic i parteru budynku wraz z tarasem o wymiarach 2,2m x 6,10m bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie odwołujących się ustalenia organu w tym zakresie są sprzeczne z treścią zebranego materiału dowodowego, bowiem podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2006r. stwierdzono wykonanie robót na poziomie piwnic bez wymaganego pozwolenia na budowę we wrześniu 2006r. Dokonano wyburzenia zewnętrznej ściany nośnej w piwnicy, wyburzenia zadaszenia nad oknami oraz przesunięcia zabudowy na granicy działki poza linię zabudowy z sąsiednim budynkiem. Rozbudowa ta została uznana przez organ przeprowadzający kontrolę za samowolę budowlaną. Odwołujące się podniosły również, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika bezsprzecznie określenie podziału na roboty wykonane w latach 1975-1978 oraz we wrześniu 2006r., w wyniku których dotychczasowe przeznaczenie tego pomieszczenia jako piwnicy uległo zmianie i obecnie stanowi pomieszczenie użytkowe przeznaczone do ćwiczeń fizycznych – rehabilitacji zdrowotnej związanej ze świadczeniem usług. Tym samym naruszone zostały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakwestionowano dowody przyjęte przez organ, w tym zdjęcia i oświadczenia o wyrażeniu zgody na wykonanie rozbudowy. Wskazano, iż brak tej zgody spowodował wstrzymanie robót na około 30 lata. W ocenie odwołujących się w przedmiotowej sprawie zasadne jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań: pierwsze dotyczące rozbudowy pokoju na parterze w linii zabudowy równej z rozbudową pokoju na parterze domu przy ulicy "[...]" 18 i drugie - dotyczące budowy pomieszczeń na poziomie piwnic. Zakwestionowano także przyjęcie przez organ za poprawnie sporządzoną inwentaryzację architektoniczno – konstrukcyjną z opinią techniczną części dobudowanej do budynku położonego przy ulicy "[...]" 20, bowiem brak jest w aktach sprawy udokumentowania uprawnień do wykonywania tego typu czynności przez osoby, których podpisy widnieją na tymże opracowaniu, a także posiadania uprawnień do pełnienia funkcji oraz przynależności do określonej Izby. Podniesiono ponadto, iż błędne jest stwierdzenie organu, iż właściciele działki przy ulicy "[...]" 18 i "[...]" 19 wyrazili zgodę na wybudowanie budynku gospodarczego. Przedłożone przez strony pisma nie mają żadnego związku z przedmiotową sprawą, a ponadto nie zawierają potwierdzenia przez kogo zostały napisane, ani też nie zawierają poświadczenia złożonego podpisu. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazano, iż kwestie podniesione w odwołaniu dotyczące prac remontowych rozpoczętych w 2006r. odnoszą się do innego toczącego się postępowania administracyjnego. Rozpatrzenie różnych spraw administracyjnych w toku jednego postępowania możliwe jest przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym przypadku jest to niedopuszczalne. Nie można bowiem rozstrzygnąć w jednej decyzji sprawy stwierdzonej samowolnej rozbudowy dokonanej w 1975r. oraz sprawy dotyczącej robót budowlanych rozpoczętych w 2006r. Zatem zarzuty związane z pracami budowlanymi prowadzonymi w 2006r. nie mogą stanowić podstawy do uchylenia skarżonej decyzji. Wskazano, iż skoro organ stwierdził, iż samowolna rozbudowa budynku zakończyła się w 1975r., to zasadnie zastosowano przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 27 października 1974r. w celu likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Stosując procedurę określoną w art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. stwierdzono, iż przedmiotowa rozbudowa nie znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę oraz że nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W myśl art. 40 tej ustawy właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W niniejszej sprawie nie zachodziła taka potrzeba, co wynika z przedłożonego opracowania inwetaryzacyjnego z opinią techniczną. Zatem legalizacja winna nastąpić poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie względy interesu społecznego przemawiają za nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wyjaśniono, iż ingerencja w prawo własności może wynikać z upoważnienia ustawowego, dlatego w przypadku legalizacji samowoli budowlanej strona nie musi wykazywać, iż w chwili rozpoczęcia robót budowlanych istniała zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej. Natomiast pozwolenie na użytkowanie wydawane jest głównie w oparciu o ocenę stanu technicznego istniejącego budynku. Zatem jeśli nawet roboty zostały wykonane bez wymaganej w tamtym okresie zgody sąsiada, ale z ustaleń wynika, że budowa nie narusza obowiązujących warunków technicznych, organ może wydać pozwolenie na użytkowanie takiego obiektu. Natomiast jeśli w odczuciu właściciela sąsiedniej nieruchomości w wyniku rozbudowy został naruszony jego interes prawny, może on dochodzić swoich roszczeń na drodze powództwa cywilnego. Na powyższą decyzję skargę złożyli B.D., B.P. i H.S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974r. i z 1994r. oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, iż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy rozbudowy budynku na poziomie piwnic i tarasu na poziomie parteru dokonanych we wrześniu 2006r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących przemawiają za tym ustalenia dokonane w trakcie wizji lokalnej oraz przesłuchania stron. Zarzucono, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, iż w tej sprawie toczy się odrębne [postępowanie, gdyż takie postępowanie toczy się jedynie w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w innej części budynku. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczy rozbudowy pomieszczeń na poziomie piwnic oraz budowy pomieszczenia na parterze, których dokonano w latach 1975-1978 z zachowaniem linii zabudowy na granicy działki z "[...]" 18. Linia zabudowy została zmieniona poprzez wyburzenie ścian i wybudowanie nowego pomieszczenia wzdłuż granicy działki wraz z tarasem poza linię zabudowy z 1975r. Zmiany zostały dokonane we wrześniu 2006r. bez zachowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mianowicie bez zachowania trzymetrowej odległości wybudowanego tarasu od granicy działki. W związku z tym w ocenie skarżących do rozbudowy tej części pomieszczeń zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994r. Wskazano, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron o wyłączeniu części niniejszej sprawy do odrębnego postępowania, ani nie zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia wniosków i zarzutów w zakresie zebranego materiału dowodowego w tej sprawie. Ponadto podniesiono, iż w przypadku dwóch postępowań tym bardziej istotne jest dokładne określenie w sentencji decyzji przedmiotu, którego ona dotyczy. Skarżące podniosły, iż organy obydwu instancji naruszyły art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem rozstrzygnięcie dotyczyło innego stanu prawnego i faktycznego niż to określono w uzasadnieniu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, iż rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, gdyż powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. W zaskarżonych decyzjach organów brak jest wskazania podstawy prawnej w oparciu, o którą jedno pomieszczenie na poziomie piwnicy wraz z wybudowanym tarasem winno otrzymać pozwolenie na jego użytkowanie w częściach przy dwóch różnych postępowaniach, o czym w uzasadnieniu wypowiada się organ II instancji. Podkreślono, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz zgłoszenia wniosków i uwag, zaś w uzasadnieniu wydanej decyzji powołał się na pisma i oświadczenia z 1978r., wyprowadzając z nich wnioski na własny użytek. Z kolei organ odwoławczy występując do organu I instancji o uzupełnienie akt sprawy, nie wezwał strony do zapoznania się z nowym materiałem dowodowym, czym ograniczył czynny udział strony w postępowaniu, a tym samym naruszył art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, iż pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, iż słuszne jest stanowisko organów administracji dotyczące aktów prawnych, jakie winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ocena skutków wykonanych robót budowlanych musi być dokonana pod kątem przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania. Zatem regulacji zawartej w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) podlegają roboty budowlane przeprowadzone w okresie jej obowiązywania, tj. w okresie od 1 stycznia 1995r. Natomiast z mocy art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994r. wyłączona jest możliwość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz.U, Nr 38 poz. 229 ze zm.). Stąd też istotną okolicznością wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest przede wszystkim dokładne ustalenie zakresu robót budowlanych, jakie zostały wykonane jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy - Prawo budowlane z 1974r. oraz tych wykonanych pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 1994r. W ocenie Sądu ta okoliczność nie została jednoznacznie wyjaśniona. Należy przy tym podkreślić, iż zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji powinno być poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego. Obowiązkiem organu administracji wynikającym z zawartej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasada ta realizowana jest w szczególności przez przepis art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym ocena faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności powinna następować na podstawie całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być zaś kompletny, tzn. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Podnieść należy, iż wprawdzie w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie wyjaśniające, jednakże organ nie dokonał właściwej oceny dowodów w nim zgromadzonych. W uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji podano, iż roboty budowlane których dotyczy decyzja, zostały wykonane w 1975r. Nie wskazano jednak, na podstawie jakich dowodów okoliczność tę organ uznał za udowodnioną i z jakich względów odmówił wiarygodności innym dowodom, co narusza przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przy tym wskazać, iż wprawdzie w trakcie postępowania m.in. dokonano oględzin, a także przesłuchano świadków, ale z czynności tych jednoznacznie nie wynika, jakie roboty zostały wykonane w latach 70-tych. Co więcej z protokołu sporządzonego w dniu 3 października 2006r. wynika, iż w tym czasie inwestor także prowadził roboty budowlane. Stąd niezbędne jest jednoznaczne wyjaśnienie zakresu prac wykonanych w różnych ramach czasowych, gdyż od tego zależy treść podjętego rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, iż skarżące w swoim odwołaniu kwestionowały ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, jednak organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do argumentów podnoszonych w odwołaniu. Podnieść także należy, iż w aktach brak jest dokumentów, na które powołano się w uzasadnieniu decyzji. Organ pierwszej instancji podał bowiem m.in., iż budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia "[...]" oraz, iż dnia "[...]" wydano decyzję o pozwoleniu na dobudowę do budynku garażu. Jednakże w aktach sprawy brak jest powołanych decyzji. W związku z tym nie wiadomo, na jakiej podstawie organ ustalił te okoliczności. Należy także wskazać, iż słuszne jest stanowisko organu, iż nie ma możliwości wydania jednej decyzji w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych pod rządami rożnych aktów prawnych, gdyż podlegają one innej procedurze. Jednakże z akt nie wynika, czy toczy się jakiekolwiek postępowanie w sprawie robót wykonanych w 2006r. Z akt administracyjnych nie wynika także, jaki tytuł prawny legitymuje skarżące do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Wprawdzie można domniemywać, iż są one współwłaścicielkami nieruchomości sąsiedniej, lecz na okoliczność tę brak jest jakichkolwiek dokumentów, np. wypisu z ewidencji gruntów (w aktach sprawy jest jedynie wypis dotyczący nieruchomości przy ul. "[...]" 20). Niezbędne jest zatem uzupełnienie postępowania także w tym zakresie. W tym stanie rzeczy podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.