II SA/Ol 861/09

Dnia 27 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 23 marca 2009r. J. S. zwrócił się do organu pomocy społecznej o udzielenie pomocy w uzyskaniu lokalu socjalnego oraz o przyznanie mu wsparcia finansowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Organ I instancji po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalił, że wnioskodawca zainteresowany jest zasiłkiem celowym lub pożyczką na ekonomiczne usamodzielnienie się w wysokości 50 tys. zł. W trakcie wywiadu poinformowano J. S., że o sprawie ewentualnego przyznania lokalu zostanie poinformowany odrębnym pismem. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", będącą przedmiotem niniejszej sprawy, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta odmówiła przyznania J. S. świadczenia pieniężnego w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 50 000 zł na ekonomiczne usamodzielnienie. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskujący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości 570,70 zł, z której dokonywane są potrącenia komornicze w wysokości 162,28 zł, co nie podlega jednak odliczeniu od dochodu. Według oświadczeń wnioskodawcy w 2008r. nie osiągnął on żadnego dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej. Bez względu jednak na wskazane nieuzyskiwanie dochodów z działalności gospodarczej, organ I instancji podniósł, że dochód J. S. przekracza kwotę 477 zł miesięcznie a więc kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Ponadto jako przyczynę odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego podano, że w planie finansowym MOPS w "[...]" na rok 2009r. nie ma środków finansowych na pomoc pieniężną w celu ekonomicznego usamodzielnienia. W odwołaniu od tej decyzji J. S. podniósł, że pomoc społeczna jest zobligowana ustawą do służenia pomocą wszystkim i traktowania wszystkich równo, jemu odmawiano jednak tego przywileju. W jego ocenie jest on prześladowany, dyskryminowany, stosuje się wobec niego przemoc, pomówienia i mobbing. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 43 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uzależniający prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej od spełnienia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż J. S. jest osobą samotnie gospodarującą i przekracza kryterium ustawowe, wynoszące 477 zł. Pobiera on bowiem stałą rentę z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 570,70 zł. Podkreślono, że plan finansowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na rok 2009 nie przewiduje środków finansowych na pomoc pieniężną w celu ekonomicznego usamodzielnienia się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. S. podniósł, że niezrozumiałym jest dla niego celowe odmawianie mu przez organy pomocy społecznej wsparcia finansowego, co przełożyło się na rozbicie jego rodziny. Wskazał, że w sytuacji w jakiej się znalazł kryterium dochodowe nie powinno być brane pod uwagę, gdyż otrzymuje on tylko 430 zł miesięcznie. Stwierdził, że gmina i MOPS we wcześniejszym okresie przyznała około 70 świadczeń na ekonomiczne usamodzielnienie się, z czego zaledwie dwie osoby prawidłowo wykorzystały przyznane im środki. Skarżący poprosił o sprawdzenie czy poprzednie osoby mieściły się w warunkach i kryteriach przyznania określonego świadczenia. Wyraził swoje niezadowolenie i niezrozumienie, że jego potrzeby nie są uwzględniane i nie ma woli pomocy mu w przezwyciężeniu życiowych przeszkód. Wskazał, że instytucja opieki społecznej oferowała mu doraźną pomoc a jemu chodzi o pełne ekonomiczne usamodzielnienie się. Zwrócił się przy tym z prośbą o znalezienie podstawy do udzielenia mu zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 27 października 2009r. skarżący ponownie wyraził niezadowolenie z sytuacji w jakiej się znalazł i z braku wsparcia stosownych organów. Potwierdził przy tym, że od lat spełnia warunki do otrzymania wsparcia finansowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 08, Nr 115, poz. 728) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymująca decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta o odmowie przyznania J. S. świadczenia w formie zasiłku celowego w wysokości 50 000 zł w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Pomoc pieniężna w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki. Natomiast warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenia są określane w umowie z gminą. Do umowy tej powinny mieć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest jednak świadczenie finansowe w postaci zasiłku celowego specjalnego na ekonomiczne usamodzielnienie. Udzielenie pomocy jest uzależnione od uznania organu przyznającego świadczenie. Decyzja w tej sprawie powinna być poprzedzona analizą ekonomiczną przedsięwzięcia, a także opierać się na opinii ośrodka pomocy społecznej. (Sierpowska Iwona, Komentarz ABC 2007r. do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Ustawodawca zatem odmienne uregulował przyznanie tego zasiłku od zasiłku celowego przyznawanego na zasadach ogólnych. Do ustalenia wysokości przedmiotowego zasiłku na usamodzielnienie ustawodawca upoważnił radę gminy, która w stosownej uchwale określa jego wysokość, szczegółowe warunki przyznawania i zwrotu. Jednocześnie, zgodnie z art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy nie została uprawniona do ustalania kryteriów odmowy przyznania ww. formy pomocy. Przesłanki te zawiera bowiem ustawa o pomocy społecznej. Podejmując uchwałę rada gminy korzysta z samodzielności wyznaczonej przepisami prawa, która stanowi jeden z przejawów autonomii samorządu terytorialnego gminnego. Podjęcie takiego aktu normatywnego należy do zadań własnych gminy - realizowanych w ramach jej możliwości finansowych. Właśnie za taką wykładnią art. 43 ust. 10 przemawia treść art. 17 ustawy o pomocy społecznej, który w ust. 1 wymienia zadania obowiązkowe gminy, natomiast w ust. 2 zadania gminy, które takiego charakteru nie mają. W pkt 2 tego ust. wymieniono właśnie przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze. Natomiast przesłanki udzielenia pomocy w formie świadczenia pieniężnego określono w art. 8 ust. 1 ustawy - przysługuje ono, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Zgodnie z ust. 3. ww. art. 8 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Organy w oparciu o wskazane przepisy prawidłowo zatem ustaliły, że dochód osiągany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej - co stanowi także przesłankę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Skarżący utrzymuje się bowiem z renty inwalidzkiej w wysokości 570,70 zł netto, z której dokonywane są potrącenia komornicze w wysokości 162,28 zł., jednakże nie wynikające ze zobowiązań alimentacyjnych a więc nie podlegające odliczeniu przy ustaleniu dochodu w przedmiotowej sprawie. Tak więc dochód uzyskiwany przez J. S. w postaci renty – choć obiektywnie niski – w rozumieniu uregulowań ustawy o pomocy społecznej jest już kwotą przekraczające kryterium dochodowe pozwalające ubiegać się o zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie. Ponadto jak wskazały organy, w planie finansowym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na rok 2009 brak jest środków finansowych na pomoc pieniężną na ekonomiczne usamodzielnienie – w tym na pomoc w formie zasiłków celowych. Nie można zatem oczekiwać od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wypłaty tak znacznej kwoty (50 000 zł) w sytuacji gdy nie przewidziano na ten cel żadnej sumy. Nawet gdyby jednak takie środki były przewidziane to skarżący przekracza kryterium dochodowego przewidziane dla tego typu świadczeń i w związku z tym nie mógłby z takiej formy wsparcia skorzystać. Organy obu instancji prawidłowo zatem ustaliły, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania mu pomocy w formie przez niego oczekiwanej, a przede wszystkim dochód uzyskiwany przez niego – choć nieznacznie, to jednak przekracza sztywno ustalone w ustawie o pomocy społecznej, kryterium dochodowe. Na marginesie warto podkreślić, że wprawdzie w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazuje się, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, pod warunkiem jednak, że odpowiadają one celom takiej pomocy społecznej i mieszczą się w jej możliwościach. Możliwości zaś zależą głównie od posiadanych środków finansowych. Można zatem wnioskować, że podmiot przyznający pomoc może jej odmówić, jeżeli nie ma na ten cel środków. Postanowienia zawarte w ust. 4 należy jednak traktować raczej jako pewien zakres swobody, przyznany podmiotom organizującym pomoc społeczną, która umożliwia m.in. dokonanie klasyfikacji potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów, ustalenie priorytetów, zróżnicowanie rozmiaru świadczeń. W tym miejscu warto przytoczyć nadal aktualne poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w orzeczeniach z lat 90. W jednym z nich sąd stwierdził, że organy przyznające zasiłki celowe nie są związane przepisami prawa co do ich wysokości. Muszą brać natomiast pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przeznaczony oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W innym wyroku sąd zwrócił uwagę na fakt, że pomoc społeczna zależy nie tylko od potrzeb osoby ubiegającej się o świadczenie, ale także od aktualnej sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej (Sierpowska Iwona, Komentarz ABC 2007, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Sama zaś trudna sytuacja finansowa skarżącego nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie orzekają w oparciu o zasady współżycia społecznego tylko o przepisy prawa. Odnoszą się natomiast do prośby skarżącego dotyczącej sprawdzenia zasadności udzielenia świadczeń pomocowych innym osobom, należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie odmowy udzielenia J. S. zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się w wysokości 50 000 zł. Tak więc tut. Sąd w przedmiotowej sprawie nie mógł zbadać legalności przyznania świadczeń społecznych innym osobom. Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.