II SA/Ol 861/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 680 złotych (słownie: sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r. nr "[...]" Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy decyzję Starosty z "[...]" r., odmawiającą zobowiązania właścicieli działki nr "[...]" w obrębie J., gmina O. do jej udostępnienia spółce A (dalej jako: "spółka", "skarżąca") w celu wykonania robót związanych z wymianą uszkodzonego drewnianego słupa na słup typu ŻN 10 wraz z wymianą przewodu typu AL-35 napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV, na przewód izolowany typu AsXSn 70. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że spółka wystąpiła z wnioskiem 17 października 2018 r. w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniła, że przystąpiono do prac polegających na wymianie słupów i przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia na obwodzie nr 01 zasilanej ze stacji transformatorowej OS-0918 K. i uzyskano na to zgody właścicieli nieruchomości objętych tymi pracami oprócz właścicieli działki nr "[...]". W dniu 17 lipca 2018 r. nastąpiła awaria, w wyniku której zostały zerwane przewody i uszkodzeniu uległ słup. Awarie naprawiono doraźnie i tymczasowo wyprostowano pochylony słup. Skarżąca wyjaśniła także, że właściciele działki nie odpowiedzieli na korespondencję w sprawie udzielenia zgody. Do wniosku dołączono zdjęcia ukazujące obecny stan przewodów i słupa. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną przesłanki: wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń oraz gdy właściciel nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Organ odwoławczy przyznał, że spełniony został warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami. Sporna jest jednak kwestia, czy planowane prace stanowią "remont" w rozumieniu tego przepisu. Zaznaczono, że nie budzi wątpliwości organu konieczność wykonania prac remontowych ze względu na stan techniczny słupa i przewodów. Natomiast wątpliwości budzi charakter planowanych prac, tzn. ocena czy stanowią one remont, czy też przebudowę. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskowanych robót nie można zakwalifikować jako remontu. Wskazał, że na działce nr "[...]" znajduje się słup drewniany, którego wysokość posadowienia od gruntu wynosi 7 m a obwód 70 cm, natomiast planowany słup będzie miał wysokość posadowienia od gruntu również 7 m, lecz obwód już 80 cm. Aktualnie istniejący przewód jest typu AL-35 mm i ma przekrój 35 mm2 a planowany będzie typu AsXSn 70 i będzie miał przekrój 70 mm2. Szerokość istniejącej linii wynosi 45 cm, zaś szerokość po planowanej wymianie będzie wynosić 30 cm. Lokalizacja słupa pozostanie bez zmian. Napięcie znamionowe, natężenie prądu i mocy nie ulegną zmianie, ale wartość pola elektromagnetycznego i jego rozkład wzdłuż linii może ulec zmianie z uwagi na zastosowanie innej technologii. Liczba odbiorców możliwych do przyłączenia po planowanym remoncie może również zwiększyć się. Zmiana szerokości linii z 45 cm do 30 cm wynika z planowanego zastosowania przewodu izolowanego w jednej wiązce. Organ odwoławczy skonstatował, że zmienią się parametry linii elektroenergetycznej nn 0,4 kV, ponieważ sama zmiana przewodów (w ilości czterech umieszczonych na izolatorach jeden na drugim po dwa z każdej strony słupa) na pojedynczy izolowany o zwiększonym przekroju spowoduje zmianę szerokości linii w zakresie określonego słupa elektroenergetycznego. Zastosowanie nowych ateriałów - zamienników, co prawda jest dostosowaniem linii do aktualnie obowiązujących norm i organ podziela stanowisko, iż obecnie stosuje się inne technologie niż w latach budowy tej sieci (tj. lata 60-te), jednak nie można tu mówić o remoncie fragmentu linii - czyli przywróceniu stanu pierwotnego, ponieważ w wyniku przeprowadzenia tych prac stan linii: obwód słupa a w związku z tym powierzchnia zabudowy słupa, przekrój przewodu oraz szerokość linii, ulegną zmianie. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że planowane prace nie stanowią jedynie wymiany fragmentu linii - znajdującego się w obrębie działki nr "[...]", lecz wymianie podlegała linia na obwodzie 01 zasilanej ze stacji transformatorowej OS-K. Wskazał, przytaczając stanowisko judykatury, że jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu liniowego, a realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Reasumując, organ odwoławczy potwierdził słuszność odmowy wydania decyzji zobowiązującej do udostepnienia nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję spółka zarzuciła organom orzekającym naruszenie: - art. 124b ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż zakres prac budowlanych wskazanych we wniosku nie wyczerpuje znamion remontu i w związku z tym brak jest przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 124b ust. 1; - art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji związanej z parametrami linii co wpłynęło na treść wydanej decyzji; - art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, a jedynie ograniczenie się przez ten organ do oceny zasadności wydanej decyzji przez organ I instancji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaakcentowała, że 17 lipca 2018 r. na przedmiotowej działce miała miejsce awaria. W jej wyniku zostały zerwane przewody oraz przechyleniu uległ drewniany słup. Linia ma ponad kilkadziesiąt lat. Podkreślono, że awarie zostały usunięte jedynie doraźnie i linia w dalszym ciągu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa życia i zdrowia. Skarżąca wskazała, że parametry linii, tj. napięcie, długość trasy linii, położenie słupa, jego wysokość nie zostaną zmienione. Z uwagi na postęp techniczny jak i wiek linii nie jest możliwe zastosowanie technologii z lat 60 tych w szczególności nieizolowanego okablowania. Zmiana okablowania wpłynie na zwiększone moce przerobowe przy niezmienionym napięciu linii - 0,4 kV. Ponadto po wykonaniu remontu linia ma zmniejszyć swoją szerokość z 45 cm do 30 cm. Z kolei zwiększenie podstawy słupa o 10 cm nie jest znaczne i nie może przesądzać o zmianie parametru tego słupa. W dalszym ciągu będzie to słup podtrzymujący linię nn 0,4 kV oraz będzie usytuowany w tym samym miejscu. W obecnej technologii linia może zostać poddana remontowi przy ww. parametrach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325) zwanej dalej: "p.p.s.a.". W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy zobowiązania do udostepnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia prac remontowych linii elektroenergetycznej niskiego napięcia na działce nr "[...]" w obrębie J., gmina O., w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji nie można przypisać zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., tj. braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Organy orzekające uwzględniły bowiem i rozważyły cały podany przez skarżącą zakres robót. W szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji przekonuje, że organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), bowiem rozpatrzył sprawę w jej całokształcie. Ustalenia organów orzekających są w istocie zbieżne z okolicznościami akcentowanymi w skardze. Obie strony jednak z tych samych faktów wywodzą odmienne wnioski. Istota sporu dotyczy prawidłowej kwalifikacji przedstawionego przez skarżącą zakresu planowanych robót. Rozstrzygnięcia Sądu wymaga czy objęte wnioskiem roboty stanowią remont, czy przebudowę. W rozpatrywanym przypadku skarżąca wnioskowała o zastosowanie art. 124b ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", wskazując na konieczność remontu przewodów i słupa na działce nr "[...]". W myśl art. 124b u.g.n można żądać zobowiązania przez organ właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Na tle tego unormowania, ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, powoływane również w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Przyjmuje się, że zmiana tych parametrów oznaczałaby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Przy czym przebudowa nie dotyczy charakterystycznych parametrów. W myśl zaś art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane charakterystycznym parametrem obiektu liniowego, w tym linii i trakcji elektroenergetycznej, linii kablowej nadziemnej, jest jego długość. Tym samym zmianę długości linii należałoby traktować w zależności od okoliczności, jako rozbudowę (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) lub rozbiórkę (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). W rozpatrywanym przypadku, co podkreślić należy wymienione powyżej parametry nie ulegną zmianie, w tym zwiększeniu. W sprawie nie jest sporne, że objęte wnioskiem roboty nie spowodują zmiany takich parametrów napowietrznej linii elektroenergetycznej jak: napięcie, długość trasy linii, położenie słupa, jego wysokość. Natomiast zwiększona zostanie podstawa słupa o 10 cm. Zmniejszy się szerokość linii z 45 cm do 30 cm w związku z zastosowaniem przewodu izolowanego w jednej wiązce. Nowy przewód ma mieć większy przekrój i przez to większe możliwości przerobowe. Akcentowano też, że roboty dotyczyły całego obwodu. Te okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, uzasadniały kwalifikację wnioskowanych robót jako przebudowy, a nie remontu. Z oceną tą nie można się zgodzić. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że wskazany we wniosku zakres robót, obejmujących fragment linii na działce nr "[...]" ma na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania istniejącej na tej działce linii, zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem. Pojęcie remontu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdzie wskazano, że należy przez nie rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W wyroku z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna jako całość, na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont. NSA wskazywał także w tym wyroku, że sam fakt, iż linki nowej instalacji będą posiadały inne średnice, a słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii nie dowodzi jeszcze odmiennych parametrów danego odcinka, jak również całego obiektu budowlanego. W rozpatrywanym przypadku istotnym jest, na co zwrócił uwagę sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie ulegną zmianie takie parametry jak napięcie znamionowe, natężenie prądu i moc instalacji. Nie zmieni się również długość linii, jej przebieg. Lokalizacja słupów będzie taka sama. Wobec zachowania tych zasadniczych parametrów technicznych i użytkowych dla istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej, nie powinno mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, że słup i przewody wykonane w nowej technologii będą miały większą średnicę niż dotychczas. Do napowietrznych linii elektroenergetycznych nie można stosować założeń przyjmowanych dla kubaturowych obiektów budowlanych. Należy uwzględniać specyfikę instalacji liniowych i występowanie w ich otoczeniu pasów technologicznych koniecznych dla zapewnienia właściwej eksploatacji urządzeń. Zwiększenie podstawy słupa o 10 cm, czy zmniejszenie szerokości linii z 45 cm do 30 cm w związku z zastosowaniem przewodu izolowanego w jednej wiązce w żaden sposób nie wpłynie na przebieg linii, nie spowoduje też zwiększenia pola elektromagnetycznego, skoro zmniejszy się szerokość linii. Niczym nie poparte jest twierdzenie organu, że wartość pola elektromagnetycznego może ulec zmianie tylko z uwagi na zastosowanie innej technologii wykonania przewodu. W ocenie Sądu nie można zanegować remontowego charakteru wnioskowanych robót również z tego powodu, że zwiększy się możliwość przesyłu zastosowanego okablowania, skoro z uwagi na postęp techniczny nie stosuje się już w ogóle okablowania o niższym standardzie. W takiej sytuacji stanowisko organów prowadzi do absurdu, bowiem wyklucza możliwość przeprowadzenia remontu, mimo że uznano jego potrzebę. Definicja remontu dopuszcza natomiast zastosowanie innych wyrobów niż pierwotnie. Nie przemawia też za stanowiskiem organu argument, że może zwiększyć się liczba przyłączeń odbiorców. Nie wykluczone jest przecież podłączenie do linii nowych odbiorców przy aktualnym stanie przewodów. Zważyć należy, że okoliczność zwiększenia potencjału przesyłowego nie oznacza automatycznie, że zmienią się parametry użytkowe czy parametry techniczne funkcjonującej linii. Bezspornie przedmiotowa linia elektroenergetyczna jest linią przesyłową niskiego napięcia o napięciu nieprzekraczającym 0,4 kV i ten parametr, zgodnie z wnioskiem skarżącej, nie ulegnie zmianie. W wyroku z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1681/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sama wymiana przewodów, nawet ze zmianą ich przekroju (średnicy) nie wpływa na inną kwalifikację tych robót niż jako remontu w rozumieniu w art.124b u.g.n. NSA stanął na stanowisku, że nie można wywodzić z samej zmiany przewodów na nowe, zmiany wysokości napięcia prądu, a więc zmiany parametrów użytkowych tej linii, przyjmując tylko, że będzie istniała potencjalnie taka możliwość. Sąd nie podziela też stanowiska organu odwoławczego o braku możliwości przeprowadzenia remontu całego obiektu liniowego i etapowania takich robót – remontowania odcinkami. W cytowanym wyroku z 16 kwietnia 2019 r. NSA wyraźnie opowiedział się za taką możliwością. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że nie można a priori przyjmować, że cała linia zostanie zdemontowana i zastąpiona nową. Uwzględnieniu powinno podlegać czy inwestycja będzie realizowana całościowo od razu, a więc polegać będzie na demontażu całej linii przesyłowej, czy też etapowana czyli remontowana odcinkami. W rozpatrywanym przypadku faktem jest, że wymiana słupów i przewodów na innych działkach wymienionego obwodu nastąpiła przed wystąpieniem z przedmiotowym wnioskiem. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że wobec uzyskania zgody pozostałych właścicieli nieruchomości, przez które przebiega linia elektroenergetyczna wymienione zostały słupy i przewody na tych nieruchomościach. W stanie niezmienionym pozostaje tylko fragment linii objętej wnioskiem. Wobec zgody właścicieli nie było w ogóle potrzeby stosowania art. 124b ust. 1 u.g.n do innych działek na obwodzie. W związku z tym nie ma też potrzeby rozpatrywania zakresu robót przeprowadzonych na innych działkach. Niewątpliwie wniosek dotyczy tylko fragmentu linii na działce nr "[...]". Skarżąca podała, że w dniu 17 lipca 2018 r. w wyniku silnego wiatru uległ uszkodzeniu niewymieniony słup nr 08 oraz przewody na działce nr "[...]". Dokonano doraźnej naprawy, wyprostowano pochylony słup drewniany. Od tego czasu uszkodzone elementy linii znajdują się w złym stanie technicznym i stwarzają zagrożenie. Sam organ odwoławczy w uzasadnieniu potwierdził zły stan słupa na wskazanej działce i przewodów. Jest zatem oczywista potrzeba remontu na wnioskowanym odcinku, co uzasadnia stanowisko skarżącej, że celem wnioskowanych robót był remont, a nie przebudowa. Wobec dokonania błędnej subsumcji ustaleń faktycznych, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 124b ust. 1 u.g.n. Dlatego decyzje wydane w obu instancjach podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz kwoty 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).