II SA/Ol 861/21

Dnia 10 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 roku sprawy ze skargi D. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla punkt III. zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. E. kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia "[...]" r., wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, którą organ I instancji odmówił przyznania D. E. (dalej jako: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką: I. uchyliło decyzję organu I instancji w całości; II. przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 lipca 2021 r. na stałe; III. odmówiło przyznania wnioskowanego świadczenia na okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazało, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 8 grudnia 2020 r. W dniu 25 stycznia 2021 r. organ I instancji wydał decyzję odmowną z powodu daty powstania niepełnosprawności oraz posiadania przez skarżącą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Kolegium nie zgodził się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), związanej z datą powstania niepełnosprawności. Wyjaśniono, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu, która została uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wniosek skarżącej należy rozpatrywać z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Dalej Kolegium podniosło, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Legitymuje się orzeczeniem wydanym na stałe. Wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż matka skarżącej ze względu na swój stan zdrowia jest w stanie samodzielnie załatwiać potrzeby fizjologiczne oraz spożywać posiłki, we wszelkich innych czynnościach związanych z codzienną egzystencją wymaga jednak pomocy innych osób. Opiekę sprawuje skarżąca, która mieszka wspólnie z matką w jednym mieszkaniu. W ramach sprawowanej opieki skarżąca pomaga matce w utrzymaniu higieny osobistej, poruszaniu się po mieszkaniu, przygotowuje posiłki, sprząta mieszkanie, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie i asystuje w ich trakcie, wykupuje i podaje leki. Pomaga także matce we wszelkich innych czynnościach związanych z codzienną egzystencją. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżąca na opiekę nad matką poświęca przeciętnie od 9 do 10 godzin dziennie. Z uwagi na fakt wspólnego zamieszkiwania sprawowana przez stronę nad matką opieka jest stała i całodobowa. Ze względu na sposób wykonywania i zakres sprawowanej opieki, skarżąca nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zawodowej. W związku ze sprawowaniem opieki nad matką strona miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. Przy czym na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych specjalny zasiłek opiekuńczy został wypłacony skarżącej również w miesiącach maju i czerwcu 2021 r. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi żadnej wątpliwości, że skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką. Ponadto, sposób wykonywania i zakres sprawowanej przez nią opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy nie wynika, aby w chwili orzekania w przedmiotowej sprawie występowały jakiekolwiek, określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., przesłanki negatywne uniemożliwiające przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Ustalając okres na jaki przyznano prawo do wnioskowanego świadczenia, Kolegium oparło się o regulacje zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 24 ust. 2 i 4 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Stwierdziło, że na gruncie przedmiotowej sprawy brak było możliwości do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2020 r. (to jest od pierwszego dnia miesiąca, w którym strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia), bowiem posiadała ona ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które to świadczenie pobierała do czerwca 2021 r. Co za tym idzie, prawo do wnioskowanego świadczenia przyznać jej należało na okres od dnia 1 lipca 2021 r. (dopiero bowiem w lipcu 2021 r. ustała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci posiadania przez skarżącą ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie powyższej decyzji w części, w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie ww. świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r., pomimo złożenia w dniu 8 grudnia 2020 r. wniosku spełniającego wszelkie wymogi. W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wniosła na podstawie art. 155 k.p.a. o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego jednoczesne pobieranie ze świadczeniem pielęgnacyjnym stanowiłoby negatywna przesłankę przyznania korzystniejszego świadczenia. Tym samym skarżąca dokonała wyboru świadczenia w rozumieniu art. 27 ust. 5 u.ś.r. Skarżąca zaznaczyła, że wniosła o uchylenie wymienionej decyzji, jeśli w ocenie organu jej obowiązywanie uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ze skutkiem na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Formułując wniosek w opisany sposób skarżąca zmierzała do uniknięcia niekorzystnej dla niej sytuacji uchylenia decyzji przyznającej, przy jednoczesnym nieprzyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowałoby pozostawieniem skarżącej bez środków do życia. Skarżąca, powołując się na stanowisko judykatury, podkreśliła, że sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobierania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca zaznaczyła też, że w judykaturze dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosło, że skoro w chwili orzekania przez Kolegium skarżąca nie była już uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to Kolegium nie było zobligowane do wystąpienia do skarżącej w trybie art. 79a k.p.a. i poinformowania jej o możliwości uchylenia decyzji ustalającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Kolegium nie było możliwe uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ decyzja była wydana na czas oznaczony i ostatnie świadczenie na jej podstawie wypłacono skarżącej w czerwcu 2021 r. Kolegium wskazało, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej: p.p.s.a. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie sporna pozostaje kwestia przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r., czyli za okres kiedy przysługiwał jej i pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres uwzględniło treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 24 ust. 2 i 4 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. W świetle tych unormowań skarżącej nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ten sam okres. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel; jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W związku z tym, aby skarżącej mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, konieczne jest najpierw uchylenie decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy za okres objęty przedmiotowym wnioskiem. Strony są w tym zakresie zgodne. W sprawie istotnym jest, że skarżąca taki wniosek złożyła wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i powinien on podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Skarżąca wyraźnie wskazała we wniosku z 8 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu), że wnosi o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy po ustaleniu spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji organ II instancji po stwierdzeniu, że skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, powinien był przekazać ten wniosek do rozpatrzenia według właściwości organowi I instancji. W wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyrokach z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; z 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 685/21; z 14 października 2021 r., sygn. akt. I OSK 483/21 i sygn. akt I OSK 509/21 (publ. w CBOSA) NSA akcentował, że organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła skorzystać z prawa do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Nieprzekazanie organowi I instancji wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który obliguje organ administracji publicznej do strzeżenia praworządności i podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony. Dostrzec należy, że do czasu załatwienia wniosku skarżącej z 8 grudnia 2020 r. nie można przesądzić skuteczności złożonego przez skarżącą oświadczenia, a tym samym rozstrzygnąć o prawie skarżącej do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres objęty rezygnacją ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Właściwy organ musi rozstrzygnąć ten wniosek. Treść wydanej w tym przedmiocie decyzji wskaże do kiedy skarżącej przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja taka dotyczy zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Wydawana jest na innej podstawie prawnej, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego i podlega odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego Sąd nie jest uprawniony na obecnym etapie do formułowania ocen prawnych dotyczących wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Uwagi Kolegium dotyczące niedopuszczalności uchylenia decyzji skonsumowanej wykraczają poza zakres niniejszej sprawy. Kwestia ta będzie mogła podlegać ocenie w decyzji rozpatrującej wniosek o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego W związku z powyższym Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w pkt III. zaskarżonej decyzji jest przedwczesne i z tego powodu orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265)