II SA/Ol 861/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (spr.) sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...]; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. B. (dalej jako skarżący, zobowiązany, strona) wniósł do Sądu skargę na postanowienie z [...] r. Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako WINB) o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] 2024 r. w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako PINB) wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Po doręczeniu zobowiązanemu oraz B. B. 19 czerwca 2024 r. odpisów tytułów wykonawczych, skarżący wystosował pismo z 25 czerwca 2024 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego) zatytułowane: zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wniósł o wstrzymanie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W piśmie zarzucił wygaśnięcie w całości obowiązku nakazu rozbiórki objętego egzekucją, z uwagi na zakaz niszczenia siedlisk nietoperzy w obiekcie co do którego PINB nakazał rozbiórkę. Wskazał, że nietoperze należą do gatunków objętych ochroną ścisłą. Powołał art. 33 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skrócie: u.p.e.a.) oraz § 6 ust 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Postanowieniem z [...] 2024 r. PINB oddalił zarzut wygaśnięcia obowiązku oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Powołał art. 34 § 2 pkt 1 w związku z art. 5 § 1 pkt 1 oraz art. 59 § 1 pkt 1 i § 4 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Uznał zarzut strony za przedwczesny. Podał, że dopiero odmowa wydania przez właściwy organ ochrony przyrody zezwolenia na rozbiórkę obiektu stanowiącego siedlisko nietoperzy stanowi podstawę orzeczenia o wygaśnięciu obowiązku rozbiórki czy też jego niewykonalności. PINB przedstawił treść art. 59 § 1 i § 1a u.p.e.a. i stwierdził, że nie wystąpiły również przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie zobowiązany zakwestionował zasadność wystąpienia do organu ochrony przyrody wobec ustawowego zakazu niszczenia siedlisk gatunków objętych ochroną. Wniósł o "cofnięcie decyzji o oddaleniu zarzutu" i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] r. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Podał, że PINB nie naruszył art. 33-34 w związku art. 59 u.p.e.a. Zobowiązany nie wykazał w ocenie WINB, że obowiązek rozbiórki jest niewykonalny, zatem podniesiony zarzut jest nieuzasadniony. Dopiero odmowa wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów przez organ ochrony środowiska stanowiłoby podstawę do rozważenia zasadności umorzenia postępowania ze względu na trwałą niewykonalność obowiązku rozbiórki. Zobowiązany nie przedstawił takiego dokumentu. Dopóki organ prowadzący egzekucję nie uzyska bezspornych dowodów świadczących o rozebraniu spornego obiektu w całości lub wystąpieniu trwałej przeszkody prawnej wynikającej z ww. okoliczności, prowadzenie postępowania egzekucyjnego będzie zgodne z obowiązującymi przepisami. Nie są zatem zasadne zarzuty i wniosek zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W skardze do tut. Sądu zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W ślad za argumentacją zażalenia zakwestionował zasadność wystąpienia do organu ochrony przyrody wobec ustawowego zakazu niszczenia siedlisk gatunków objętych ochroną. Dodał, że nie zostały należycie przeanalizowane dowody w postaci nagrań audio i video w formie elektronicznej, które przedstawił w toku postępowania na potwierdzenie obecności siedliska nietoperzy w obiekcie budowlanym objętym nakazem rozbiórki. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedstawionym stanie faktycznym Sąd uznał konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, jednak z innych powodów niż podniesione w skardze. W rozpoznawanej sprawie zobowiązany powołał w piśmie z 25 czerwca 2024 r., które inicjowało postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia WINB, przepisy art. 33 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: wygaśnięcia w całości obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym. Zobowiązany zwrócił się o "wstrzymanie i umorzenie" postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym – nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Jako powód podał zakaz niszczenia siedlisk nietoperzy objętych ochroną ścisłą w obiekcie, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako u.p.e.a.), w brzmieniu nadanym w Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, ze zmianami, spośród których ostatnia zmiana weszła w życie 13 czerwca 2024 r. – Dz. U. z 2024 r. poz. 859. Wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym nastąpiło bowiem 19 czerwca 2024 r. – z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Kwestia ta jest w zawisłej przed Sądem sprawie punktem wyjścia do stwierdzenia, że w obowiązującym stanie prawnym organy obu instancji błędnie rozpoznawały argumentację podniesioną przez zobowiązanego o zakazie niszczenia siedlisk nietoperzy w obiekcie co do którego PINB nakazał rozbiórkę – jako zarzuty wygaśnięcia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego niewykonalności (jak to ujęto w decyzji PINB), lub trwałej niewykonalności obowiązku rozbiórki (decyzja WINB). Argumentacja zobowiązanego o konieczności wzięcia pod uwagę normy ochrony przyrody na etapie egzekucji nakazu rozbiórki obiektu, stanowi przesłankę niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, która podlega rozpoznaniu wyłącznie w ramach umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Powoduje to, że organy rozpoznały zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w niewłaściwym trybie. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Natomiast stosownie do art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27; 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek: a) jest ściśle związany ze zobowiązanym, b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel; 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią. Sąd podkreśla, że organy rozpoznające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, nie są związane podstawą prawną zarzutu wskazaną przez zobowiązanego. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 sierpnia 2024 r., III FSK 195/24 uznając, że z art. 33 § 4 u.p.e.a. nie wynika, aby strona miała obowiązek wskazania właściwej podstawy prawnej sformułowanego zarzutu. W demokratycznym państwie prawa organ musi rozpatrzyć wniosek strony uwzględniając istotę jej żądania. Takie wymogi wynikają z art. 8 § 1 oraz art. 9 w zw. z art. 63 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., które to przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym (art. 18 u.p.e.a.). Stosownie do treści art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do wyłącznie strony. Na organach administracyjnych spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Organy orzekające w tej sprawie tym wymogom nie sprostały. Żądanie zobowiązanego jest ściśle związane z zadeklarowaną okolicznością występowania siedliska gatunku podlegającego ochronie w obiekcie, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki i wszczęto egzekucję. Na tle oceny, że egzekucja obowiązków dowolnego rodzaju może okazać się bezskuteczna w doktrynie przyjmuje się, że jedynie obowiązki o charakterze niepieniężnym mogą być niewykonalne. Niewykonalność omawianego obowiązku oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku (Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, pkt 16. Opublikowano: LEX/el. 2025). Prowadzi to do wniosku, że ochrona gatunkowa wynikająca z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stanowi podstawę do merytorycznego rozważania niewykonalności obowiązku rozbiórki wyłącznie w powiązaniu z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., którego treść przybliżono powyżej. Taką kwalifikację argumentacji strony potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. w sprawach o sygn. akt: II OSK 1951/22 – wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 2365/19 – wyrok NSA z 13 października 2022 r., II SA/Rz 253/19 – wyrok WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 2433/16 – wyrok NSA z 17 października 2017 r. Przy czym niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym była wymieniona wśród katalogu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym w Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm., obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. (zmiana wprowadzona w Dz. U. z 2019 r. poz. 2070, art. 1). W powołanych tu sprawach sądy administracyjne orzekały w stanie prawnym sprzed zmiany. Natomiast od 30 lipca 2020 r. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym została wymieniona jako przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego wyłącznie w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Sąd ma też na względzie, że występowanie siedliska gatunku podlegającego ochronie nie wpływa na samo istnienie obowiązku objętego egzekucją oraz nie stanowi przesłanki do jego wygaśnięcia. Zgodność z prawem obowiązku nakazu rozbiórki nie była bowiem przez zobowiązanych kwestionowana, a decyzja o nakazie rozbiórki, będąca podstawą egzekucji w niniejszej sprawie, jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Zaznaczenia wymaga ponadto, że pismo z 25 czerwca 2024 r. wniesiono w terminie 7 dni od wszczęcia egzekucji administracyjnej. W sytuacji wniesienia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego okoliczność ta implikuje zawieszenie tego postępowania z urzędu na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Nie może jednak automatycznie powodować zakwalifikowania żądań strony jako zarzutów z art. 33 § 2 u.p.e.a. Jak to już wyżej wyjaśniono z powołaniem na wyrok NSA o sygn. III FSK 195/24, organy rozpoznające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej nie są związane podstawą prawną zarzutu wskazaną przez zobowiązanego. Zadaniem organów było prawidłowe zakwalifikowanie żądań zobowiązanego, uwzględniające sformalizowaną procedurę rozpoznawania żądań zgłoszonych w toku prowadzonej egzekucji administracyjnej, która narzuca konkretny tryb rozpoznawania określonego rodzaju żądań strony. Nie można przy tym pomijać, że zobowiązany obok umorzenia wniósł też o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zatem w stanie prawnym obowiązującym od dnia wszczęcia egzekucji administracyjnej pismo zobowiązanego z 25 czerwca 2024 r. należało zakwalifikować i rozpoznać jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu zgłoszenia przesłanki niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., jaką jest zakaz niszczenia siedlisk nietoperzy w obiekcie co do którego PINB nakazał rozbiórkę, a nie jako zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Natomiast samo powołanie przez PINB w rozstrzygnięciu postanowienia z [...] 2024 r. przepisu art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz przedstawienie w jego uzasadnieniu treści art. 59 § 1 i § 1a u.p.e.a. i stwierdzenie, że nie wystąpiły również przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie załatwia wniosku strony o umorzenie postępowania. Wskazane powyżej kwestie powodują, że organy egzekucyjne obu instancji naruszyły w rozpoznawanej sprawie art. 33 § 2 i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., art. 8 § 1 i art. 9 w powiązaniu z art. 61 § 1, art. 63 § 2 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Ze względu na stwierdzone naruszenia prawa na tym etapie postępowania co najmniej przedwczesne byłoby odniesienie się przez Sąd do podnoszonej w skardze zasadności wystąpienia do organu ochrony przyrody wobec ustawowego zakazu niszczenia siedlisk gatunków objętych ochroną, jak też prawidłowości analizy dowodów na potwierdzenie obecności siedliska nietoperzy w obiekcie budowlanym objętym nakazem rozbiórki. Sąd nie jest też uprawniony do podjęcia merytorycznego orzeczenia w zakresie umorzenia postępowania egzekucyjnego, o co wprost wniesiono w skardze. Do kompetencji Sądu zastrzeżono wyłącznie badanie legalności zaskarżonego aktu. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Mając na uwadze zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania Sąd uchylił również postanowienie organu pierwszej instancji, kierując się treścią art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako p.p.s.a.: Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpatrując ponownie sprawę PINB podejmie czynności zmierzające do rozpoznania wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną, która wiąże również WINB. Przy czym przystępując do rozpoznania sprawy organy nie mogą pominąć wniosku strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.