II SA/Ol 862/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr IX/61/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową w przedszkolach publicznych 1. stwierdza nieważność § 4 ustęp 3 uchwały nr IX/61/2011 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalania wysokości opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Dobre Miasto; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 26 września 2011r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę nr IX/61/2011 Rady Miejskiej Dobre Miasto z dnia 28 kwietnia 2011r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Dobre Miasto, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 3. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Dobrym Mieście podjęła przedmiotową uchwałę w dniu 28 kwietnia 2011r. na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. W § 4 ust. 3 uchwały Rada postanowiła, że za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka poza czasem pracy przedszkola naliczana będzie opłata w wysokości 10,00 zł. W ocenie skarżącego ten zapis uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów. Rada Miejska w Dobrym Mieście w przywołanym postanowieniu uchwały wykroczyła bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do tego przepisu organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Tym samym do kompetencji rady gminy należy tylko ustalanie wysokości tych opłat, w tym także do określania zasad ich ustalania. Rada gminy nie jest natomiast upoważniona do określania dodatkowej opłaty w przypadku nieodebrania dziecka w określonych godzinach pracy przedszkola. Zajęcie innego stanowiska, zdaniem Wojewody byłoby możliwe tylko przy przyjęciu rozszerzającej interpretacji art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co wyklucza charakter norm wydawanych na podstawie tego przepisu. Uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu stanowi bowiem akt prawa miejscowego. Należy zatem stwierdzić w ocenie Wojewody, że Rada Miejska w Dobrym Mieście w kwestionowanym zapisie uchwały wykroczyła poza zakres kompetencji wynikających z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że opłata zawarta w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest opłatą mieszczącą się w zakresie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Bez wątpienia bowiem dziecko, które przebywa w przedszkolu po godzinach pracy przedszkola jest objęte świadczeniami przedszkola wykraczającymi poza podstawę programową. Organ stwierdził przy tym, że fakt, iż opłata za tego rodzaju świadczenia jest zróżnicowana w zależności od tego, czy dziecko pozostaje w przedszkolu w godzinach jego pracy lub poza nimi ma charakter dyscyplinujący i wyjątkowy, tak aby rodzice nie traktowali sytuacji dziecka pozostającego w przedszkolu poza czasem zadeklarowanym w umowie i dziecka dodatkowo pozostającego po godzinach pracy przedszkola tak samo. Podwyższenie zaś opłaty za świadczenia przedszkola po godzinach jego zamknięcia związane jest też dodatkowo z faktem, że koszty zapewnienia tych świadczeń po stronie przedszkola są wyższe niż koszty zapewnienia świadczeń w godzinach pracy przedszkola. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przede wszystkim trzeba podnieść, że stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. 04r., Nr 256, poz. 2572) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Podkreślić należy, że jak wynika z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Stosownie do treści cytowanego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego materialnoprawną podstawę działania i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy, przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie. Należy jednak pamiętać, że stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustalona przez radę gminy opłata za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych musi spełniać warunek ekwiwalentności świadczeń. W tym miejscu podkreślić należy, że opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami, działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa; jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela. Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Wprowadzenie zaś w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały stałej opłaty w wysokości 10 zł, z tytułu pobytu dziecka poza czasem pracy przedszkola, nie spełnia powyższego wymogu. Przeciwnie, opłata taka ma charakter kary administracyjnej, wprowadzając tym samym konieczność poniesienia obciążenia finansowego. Potwierdził to zresztą organ w odpowiedzi na skargę podnosząc, że fakt, iż opłata za tego rodzaju świadczenia jest zróżnicowana w zależności od tego, czy dziecko pozostaje w przedszkolu w godzinach jego pracy lub poza nimi ma charakter dyscyplinujący i wyjątkowy, tak aby rodzice nie traktowali sytuacji dziecka pozostającego w przedszkolu poza czasem zadeklarowanym w umowie i dziecka dodatkowo pozostającego po godzinach pracy przedszkola tak samo. Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty nie pozwala na przyjęcie, aby rada gminy była uprawniona do ustanowienia kar administracyjnych, nie mających oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Uchwalając przedmiotowy zapis Rada Gminy przekroczyła więc zakres uprawnień przyznanych jej w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011r., II SA/Po 500/11 nr LEX 951240). Ponadto przedmiotowa uchwała nr IX/61/2011 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 28 kwietnia 2011r. przewiduje również w § 4 ust. 2, że przy przekroczeniu zadeklarowanego w umowie, o której mowa w § 3, czasu pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 15 minut, naliczana będzie opłata w wysokości 5,00 zł za każdą godzinę. Takie zaś zapisy § 4 ust. 2 i ust. 3 uchwały stwarzają ewentualną możliwość naliczania jednocześnie dwóch opłat, zarówno za pobyt dziecka poza czasem pracy przedszkola jak i za czas pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 15 minut powyżej czasu zadeklarowanego w umowie. Byłoby to niedopuszczalne, gdyż de facto doszłoby do naliczenia dwóch opłat z tytułu tego samego zdarzenia. Organ wskazał również w odpowiedzi na skargę, że podwyższenie opłaty za świadczenia przedszkola po godzinach jego zamknięcia związane jest też dodatkowo z faktem, że koszty zapewnienia tych świadczeń po stronie przedszkola są wyższe niż koszty zapewnienia świadczeń w godzinach pracy przedszkola. Jednakże nie wykazano w żaden sposób na czym te różnice w kosztach zapewnienia świadczeń polegają, a więc czy są one związane z kosztami np. godzin nadliczbowych pracowników przedszkola czy też z innymi okolicznościami. Trzeba zaś mieć na uwadze w tym kontekście, że gmina regulując kwestię opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole nie może uczynić tego arbitralnie. Niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat w zależności od oferowanych za nie usług, tak aby wiadomo było z czego wynikają konkretne koszty pozostawania dziecka w przedszkolu poza czasem pracy tego przedszkola. Tak więc każdorazowo sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz właściwie uzasadniony, a opłata absolutnie nie może mieć charakteru kary administracyjnej, a taki charakter ma sporna opłata określona w § 4 ust. 3 zaskarżonej ustawy. Rację ma też Wojewoda wskazując, że rada gminy nie jest upoważniona do określania dodatkowej opłaty w przypadku nieodebrania dziecka w określonych godzinach pracy przedszkola. Przyjęcie innego stanowiska, byłoby możliwe tylko przy rozszerzającej interpretacji art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a to wyklucza charakter norm wydawanych na podstawie tego przepisu. Uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu jest bowiem aktem prawa miejscowego, a delegacji ustawowej do wydawania takiego aktu nie można interpretować w sposób rozszerzający. W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt 2, iż zaskarżona uchwała w zakwestionowanej części nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.