II SA/Ol 862/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie ustanowienia ulg za przejazdy wykonywane lokalnym transportem zbiorowym postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 30 października 2020 r., reprezentowany przez radcę prawnego, A. L. (dalej jako: skarżący) zaskarżył do tutejszego Sądu, za pośrednictwem organu, uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" nr "[...]" z "[...]" w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie ustanowienia ulg za przejazdy wykonywane lokalnym transportem zbiorowym w "[...]". Zarzucił, że uchwała ta wydana została z naruszeniem: - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem przepisów prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 77 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię, poprzez przedwczesne przyjęcie uchwały, t.j. przed wypowiedzeniem umowy nr "[...]" z dnia "[...]" łączącej Gminę "[...]" i Firmę A w sprawie ustanowienia ulg za przejazdy wykonywane w "[...]"; - art. 2 i 7 Konstytucji poprzez brak uzasadnienia uchwały, a tym samym niewskazanie motywów postępowania, co stoi w sprzeczności z budowaniem zaufania do państwa; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak kompleksowego rozpatrzenia podstaw do przyjęcia uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że uchwała poprzedziła uchwałę Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Zaskarżona uchwała została wydana jako forma wypowiedzenia umowy cywilnoprawnej nr "[...]" z "[...]" łączącej Gminę i Firmę w sprawie ustanowienia ulg za przejazdy wykonywane w "[...]", o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 30 września 2020 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Wyjaśnił, że skarżący jest prywatnym przewoźnikiem organizującym przewozy na terenie miasta "[...]". Oprócz umowy z 2008 r., która została wypowiedziana pismem z 30 września 2020 r. oraz pismem z dnia 10 listopada 2020 r., nie wiązał skarżącego z gminą żaden inny stosunek prawny, w szczególności umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Wypowiedzenie umowy o świadczenie usług w świetle art. 746 § 1 Kodeksu cywilnego oznacza wygaśnięcie stosunku prawnego, a tym samym nawet ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały nie będzie skutkować możliwością stosowania uchwały wobec skarżącego, gdyż w świetle art. 18a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.) przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanawia te ulgi, ustali z przewoźnikiem, w drodze umowy, warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg. Z tego względu w ocenie organu, wobec rozwiązania umowy, skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Dodał, że z pewnymi wyjątkami, które wprost wynikają z przepisów prawa (np. art. 230 ust. 7 ustawy o finansach publicznych), rada może uchylić własną uchwałę. Z tego też względu Rada Miejska w "[...]" była uprawniona do uchylenia własnej uchwały w sprawie ustanowienia ulg za przejazdy wykonywane lokalnym transportem zbiorowym w "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. Stosownie do stanowiącego podstawę zaskarżenia art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z aktualnym brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy mogą być wnoszone w każdym czasie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie tego ostatniego przepisu wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 817/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Akt dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w CBOSA ). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących podstawą zastosowania przepisu prawa materialnego. Skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatruje przede wszystkim w utrudnianiu prowadzenia działalności gospodarczej. Powinien więc wykazać, że naruszenie konkretnego przepisu prawa wpływa negatywnie na jego sytuację prawną poprzez pozbawienie lub odebranie jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienia ich realizacji, bądź też poprzez nałożenie nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku, istniejące już w dacie wnoszenia skargi. Istnienia takiego rodzaju naruszeń, zdaniem Sądu orzekającego, skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał. W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, aby zaskarżona uchwała, w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie ustanowienia ulg za przejazdy wykonywane lokalnym transportem zbiorowym w "[...]" w jakimkolwiek stopniu pozbawiała lub uniemożliwiała realizację dotychczasowych uprawnień skarżącego do świadczenia usług przewozowych, gwarantowanych przepisami prawa. Okoliczność, że skarżący świadczy usługi przewozowe na terenie gminy "[...]" i miał zawartą z Gminą "[...]" umowę cywilnoprawną w przedmiocie zwrotu kosztów stosowanych ulg za przejazdy wykonywane w "[...]", określonych uchwałą, którą Rada Miejska uchyliła zakwestionowaną uchwałą, nie pozbawiała go możliwości prowadzenia swojej działalności. Skarżący jest przewoźnikiem prywatnym i posiadał podpisaną umowę tylko w zakresie zwrotu stosowanych ulg. Okoliczność, że skarżący nie będzie otrzymywał zwrotu ulg nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z naruszeniem indywidualnego interesu skarżącego, opartego na normie prawa materialnego, kształtującego jej sytuację prawną. W okolicznościach niniejszej sprawy trudno bowiem twierdzić, aby pozbawienie skarżącego dopłat do biletów ulgowych uniemożliwiało czy też istotnie utrudniało prowadzenie działalności gospodarczej. Potencjalnie mogąca wystąpić sytuacja dotycząca mniejszej ilości klientów czy poniesionych strat wskazuje na istnienie interesu faktycznego. W takim przypadku można mówić najwyżej o utrudnieniach natury faktycznej, a nie prawnej. Okoliczności te mogą wskazywać jedynie na istnienie interesu faktycznego. Niezależnie od podniesionych uwag, trzeba podkreślić, że prowadzenie działalności gospodarczej przez osoby prawne lub osoby fizyczne, związane jest ściśle z tzw. ryzykiem gospodarczym. Każdy podmiot gospodarczy rozpoczynając i prowadząc działalność musi się nim liczyć. Jest też oczywiste, że uwarunkowania faktyczne i prawne dla danej działalności gospodarczej mogą ulegać zmianom, z czym również prowadzący działalność gospodarczą powinni się liczyć. Zmieniają się bowiem przepisy prawa, zmienia się infrastruktura, z czasem pojawiają się nowe potrzeby dla realizacji celów publicznych. Fakt prowadzenia działalności gospodarczej na określonym terenie nie zawsze może stanowić okoliczność przemawiającą za uznaniem istnienia interesu prawnego w skarżeniu aktów dotyczących transportu zbiorowego. Przyjęcie odmiennych niż dotychczasowe reguł dotyczących prowadzenia transportu zbiorowego nie uniemożliwia prowadzenia działalności gospodarczej, a uciążliwość z tym związane nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego lecz faktycznego. Reasumując, Sąd nie stwierdził żadnego przepisu prawa, który uzasadniałby i uprawniał skarżącego do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dlatego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie cytowanego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.