II SA/Ol 862/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. M. i K. M. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie legalizacji obiektu uchyla zaskarżone postanowienie. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") decyzją z 22 marca 2024 r., działając w trybie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), zalegalizował budynek garażowy typu blaszak o wymiarach 5,15mx3,20m na działce nr geod. [...], położonej w obrębie geod. [...], przy ul. [...], wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Pismem z 22.07.2024r. M. M. oraz K. M. (dalej jako: "skarżące") złożyły poprzez adwokata odwołanie od decyzji PINB w [...] z 22.03.2024 r. Następnie Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB") postanowieniem z 12 września 2024 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżących od wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22.03.2024 r. legalizującej budynek garażowy typu blaszak. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że skarżące nie były stroną uproszczonego postępowania legalizacyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 22.03.2024 r. W związku z powyższym odwołanie wniesione pismem z 22.07.2024 r. nie pochodzi od stron postępowania a zatem jest niedopuszczalne. Stosownie bowiem do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Skargę na postanowienie WINB z 12 września 2024 r. wywiodły skarżące działające przez pełnomocnika. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II Instancji do jej ponownego i prawidłowego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie na treść zaskarżonego postanowienie, tj. art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że skarżące (będąca stroną umowy dzierżawy budynku garażowego od Gminy [...]) nie są stroną w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego z dnia 12 września 2024 r., wydane na podstawie art. 129 § 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 572), k.p.a., którym to rozstrzygnięciem WINB stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 22.03.2024 r. legalizującej budynek garażowy typu blaszak. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skarżące nie były stroną uproszczonego postępowania legalizacyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 22.03.2024 r. W związku z powyższym odwołanie wniesione pismem z 22.07.2024 r. nie pochodzi od stron postępowania a zatem jest niedopuszczalne. Przede wszystkim w pierwszej kolejności organ odwoławczy zobligowany jest zbadać, czy odwołanie w sprawie zostało wniesione w terminie. Natomiast termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu w I instancji. Po upływie natomiast ustawowego terminu do wniesienia odwołania może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania w postępowaniu odwoławczym. Szukanie w takim przypadku obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu zapewniałoby stronie udział tylko w postępowaniu odwoławczym, a zatem ograniczony udział w ustaleniu stanu faktycznego tylko w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. Co istotne, prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast prekluzja ta nie może dotyczyć stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed I instancją i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. Jeżeli od decyzji zostało wniesione odwołanie przez stronę, która brała udział w postępowaniu w I instancji, osoba, która w tym postępowaniu nie brała udziału, ale ma uprawnienia strony – jeśli decyzja nie została jej doręczona – może wnieść odwołanie aż do chwili zapadnięcia decyzji odwoławczej (ostatecznej). Jeżeli od decyzji I instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną w rozumieniu art. 28, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeśli bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 12, s. 498 i 499). Podstawową kwestią jest zatem zbadanie przez organ, czy skarżące wniosły odwołanie w terminie przewidzianym dla jego wniesienia, z uwzględnieniem terminu do wniesienia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję organu I instancji. Jeżeli odwołanie zostałoby wniesione przez skarżące po tym terminie to wówczas organ odwoławczy musiałby stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast jeśli odwołanie zostałoby wywiedzione we właściwym terminie to organ nie może stwierdzić niedopuszczalności odwołania – tak jak to zrobił organ odwoławczy – ze względu na to, że skarżące nie były stroną postępowania przed organem I instancji, zwłaszcza w sytuacji gdy powołują się one na swój interes w sprawie. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku (tak jak twierdzą skarżące), organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z 5.7.199 r., OPS 16/98 ONSA 199, Nr 4, poz. 119). Stwierdzenie zatem przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 12, s. 507). Stwierdzenie braku indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku musi być oczywiście poprzedzone badaniem tej kwestii przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie takie ewentualne badanie interesu musi być poprzedzone zweryfikowaniem kwestii złożenia przez skarżące odwołania w terminie do tego przewidzianym, zgodnie z zaprezentowanymi w tym temacie rozważaniami. Nadmienić należy, że w razie gdyby organ odwoławczy badał status strony wobec skarżących to powinien on zweryfikować, czy użytkują one garaż sąsiedni wobec garażu będącego przedmiotem legalizacji na podstawie decyzji PINB z 22 marca 2024 r., a jeśli tak to na jakiej podstawie – czy są najemcami, czy też korzystają z niego bezumownie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę zaprezentowane wskazania sądu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie.