II SA/Ol 865/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wynagrodzenia za dozór nad pojazdami uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Postanowieniem z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 18t i art. 102 § 2 i 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, z późn. zm.), dalej: "u.p.e.a.", odmówił M.M. "[...]" (dalej: "skarżąca"), wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wynagrodzenia za dozór nad pojazdami. W uzasadnieniu Starosta podał, że "[...]" r. skarżąca zawarła z Powiatem "[...]" (dalej: "Powiat"), na czas określony od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2020 r., umowę "[...]", zmienioną "[...]" r., której przedmiotem było usuwanie pojazdów z dróg publicznych i stref ruchu znajdujących się na obszarze administracyjnym powiatu elbląskiego oraz prowadzenie całodobowego parkingu strzeżonego do parkowania tych pojazdów. W umowie określono zasady wynagrodzenia za te usługi w wysokościach określonych w formularzu ofertowym, w zależności od tego, czy pojazd został odebrany przez właściciela/osobę uprawnioną, czy też nie został odebrany i nastąpił jego przepadek na rzecz powiatu. Przedłożony przez skarżącą protokół z 10 maja 2021 r., ustalający wysokość wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów, o których mowa w art. 130a, dotyczy okresu, w którym obowiązywała umowa. Do 31 października 2020 r. żaden z wymienionych w protokole pojazdów nie został odebrany przez właściciela, a także nie został stwierdzony prawomocnym orzeczeniem przepadek pojazdu. Starosta stwierdził, że z uwagi na treść art. 102 § 2 i § 5 u.p.e.a. oraz fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej z 13 września 2018 r., skarżąca nie mogła skutecznie domagać się wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdami. Zawarcie umowy wyklucza bowiem możliwość zastosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. i stanowi inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W złożonym zażaleniu skarżąca zarzuciła, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 61a k.p.a. przez przyjęcie, że należy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy nie zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny", warunkująca zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania, a w szczególności, przez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie będzie miał art. 102 § 2 i § 5 u.p.e.a. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. poz. 2070), dalej: "ustawa nowelizująca", w związku z art. 13 tej ustawy. Podniosła, że Starosta nie uwzględnił, że art. 102 § 2 i § 5 weszły w życie 30 lipca 2020 r. Zgodnie zaś z art. 13 ustawy nowelizującej do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie u.p.e.a. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a do egzekucji z ruchomości wszczętych po wejściu w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (a contrario, do egzekucji wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe). Stwierdziła, że zmiana w prawach dozorcy, wynikająca z nowego brzmienia art. 102 § 2 u.p.e.a., w tym także w zakresie sposobu i podstaw ustalania jego wynagrodzenia, będzie miała zastosowanie do dozoru obejmującego ruchomości zajęte od 30 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") postanowieniem z "[...]" r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium stwierdziło, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r., został złożony 26 maja 2021 r., czyli w dacie obowiązywania tej ustawy po nowelizacji. Kolegium przytoczyło treść art. 102 § 2 i § 5 u.p.e.a.- w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. i znowelizowanym na mocy art. 1 pkt 61 lit. a ustawy nowelizującej. Zauważyło, że w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (druk sejmowy nr 3753 z 6 sierpnia 2019 r.), w odniesieniu do art. 102 § 2 u.p.e.a. wyjaśniono, że nowelizacja ma charakter porządkujący. W celu eliminacji istniejących w praktyce rozbieżności dotyczących terminu, w jakim dozorca może wystąpić z żądaniem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, wprowadzono miesięczny termin od dnia ustania dozoru. Wprowadzenie art. 102 § 5 u.p.e.a. ustawodawca uzasadnił zaś koniecznością dokonania zmian praktycznych. Kolegium podkreśliło, że w sprawie najistotniejsze jest to, że na mocy art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej przesądzono, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. przed 30 lipca 2020 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Wywiodło też, że przyznanie dozorcy zwrotu poniesionych wydatków i wynagrodzenia za dozór jest uwarunkowane złożeniem stosownego żądania. Postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte jedynie na wniosek dozorcy i brak jest podstaw do jego prowadzenia z urzędu. Przyjąć więc należało, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania, zawierającego oświadczenie strony, wyrażające jej wolę uzyskania aktu konkretyzującego jej prawa w przedmiocie wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór, stanowi bezwzględną przesłankę decydującą o dopuszczalności prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Brak wniosku powoduje, że postępowanie nie zostaje wszczęte. Wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia w sprawie wynagrodzenia za dozór nad pojazdami został złożony 26 maja 2021 r. i dopiero na jego podstanie organ mógłby prowadzić postępowanie. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej, że mają tu zastosowanie przepisy u.p.e.a. w brzemieniu sprzed 30 lipca 2020 r. z uwagi na treść przepisów przejściowych. Stwierdziło, że samo przechowywanie pojazdów na parkingu nie wszczyna sprawy i nie ma tu znaczenia, że objęte wnioskiem strony pojazdy znajdowały się na parkingu przed 30 lipca 2020 r. Wszcząć sprawę mógł jedynie wniosek strony, a ten został złożony już w czasie obowiązywania nowych przepisów u.p.e.a. Wobec powyższego Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie ma, zastosowanie art. 102 § 5 u.p.e.a. W złożonej skardze skarżąca powtórzyła zawarte uprzednio we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne oraz w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 61a k.p.a., a także argumenty przemawiające za zasadnością zajętego stanowiska. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 61a § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania z wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie wynagrodzenia za dozór nad 8 pojazdami, sprawowany przez skarżącą na podstawie umowy nr "[...]", od daty wskazanej w tej umowie, to jest 1 listopada 2018 r. do 30 lipca 2020 r. Zdaniem organów obu instancji, w rozstrzyganej sprawie przesądzające znaczenie ma złożenie przez skarżącą wniosku z 19 maja 2021 r. już po wejściu w życie art. 102 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zawarcie przez skarżącą (jako dozorcy) z Powiatem umowy cywilnoprawnej z "[...]" r. W ocenie organów administracji, dozorca, z którym zawarto umowę na podstawie przepisów prawa cywilnego, nie może skutecznie złożyć wniosku o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i dochodzić wynagrodzenia za dozór na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., gdyż wyklucza to art. 102 § 5 u.p.e.a., zatem postępowanie w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zauważyć należy, że przedmiotowy wniosek dotyczy wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, który skarżąca sprawowała od 1 listopada 2018 r. do 30 lipca 2020 r. (okres, na który zawarła ze Starostwem umowę z "[...]" r.). Stosownie do art. 102 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w tym okresie, to jest przed zmianą, wprowadzoną ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1. Przywołany przez organy administracji art. 102 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym przepisów § 2-4 nie stosuje się, jeżeli z dozorcą zawarto umowę na podstawie przepisów prawa cywilnego, wszedł w życie z dniem 30 lipca 2020 r. Wprawdzie skarżąca złożyła wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie 21 maja 2021 r., a co do zasady, podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowią przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, lecz w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania. Stosownie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Niewątpliwie, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmian prawa. Stosowanie tego rozwiązania wymaga jednak ostrożności od organów stosujących prawo, gdyż stosowanie tego rozwiązania nie może prowadzić do pogwałcenia wartości konstytucyjnych. Obejmuje to również przypadki, gdy zmieniony przepis prawa pogarsza sytuację prawną jego adresatów. Stanowisko takie znalazło wyraz między innymi w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 2 marca 1993 r., K 9/92 (OTK 1993 cz. I poz. 6) oraz uchwale NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97 (ONSA 1998 Nr 1 poz. 10). Należy również mieć na uwadze, że podstawową regułą prawa międzyczasowego jest zasada tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 1999 r., K 11/99, OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z 21 lutego 2000 r., OPS 6/99 i z 12 marca 2001 r., OPS 14/00, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działanie tej reguły powiązać trzeba z zasadą ochrony praw niewadliwie nabytych, zakazującą arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 12 marca 2001 r., OPS 14/00 i przywołane tam orzeczenia TK). W doktrynie wypracowano modele rozwiązywania problemów intertemporalnych, jakim powinien odpowiadać wewnętrznie spójny system prawa i poszczególne jego gałęzie. Chodzi przede wszystkim o zakaz retroakcji w postaci stanowienia norm prawnych odnoszących się do zdarzeń powstałych przed ich wejściem w życie lub nadal trwających po zmianie prawa, jeżeli wywołują negatywne skutki dla bezpieczeństwa prawnego i respektowania praw nabytych. Zakaz ten zwykle łączy się z konstytucyjnymi zasadami praworządności materialnej i zaufania obywateli do państwa, wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji. (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 21 lutego 2000 r. OPS 6/99). W konsekwencji, zagadnienia intertemporalne, powstające przy zmianie ustawy regulującej stosunki prawne ukształtowane na podstawie przepisów dotychczasowych, należy rozwiązywać przy uwzględnieniu zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady zakazu retroakcji, zasady ochrony praw nabytych, zasady zaufania do państwa i prawa, zasady równości obywateli, zasady sprawiedliwości. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skoro przedmiotem wniosku skarżącej jest wynagrodzenie za dozór, który trwał pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a ustawodawca mocą art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej rozciągnął stosowanie tych przepisów na postępowania egzekucyjne niezakończone przed wejściem w życie nowelizacji, to prawidłowe jest stanowisko skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma moment przyjęcia pojazdów przez skarżącą pod dozór, a nie data złożenia wniosku. Zaznaczyć należy, że choć w rozstrzyganej sprawie nie toczyło się "postępowanie egzekucyjne" w ścisłym znaczeniu, to model orzekania przez organy administracji w sprawach dotyczących wynagrodzenia i zwrotu kosztów przechowywania pojazdu na parkingu depozytowym, opierający się na stosowaniu art. 102 § 2 u.p.e.a., znajduje oparcie w uchwale NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10. NSA stwierdził w uzasadnieniu tej uchwały, że w sytuacji gdy właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu, co oznacza, że jest zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej z 19 maja 2021 r. zgodnie z art. 102 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie sprawowania dozoru. Sąd podkreśla, że nie przesądza o treści rozstrzygnięcia, które zapadnie po rozpoznaniu sprawy, lecz jedynie stwierdza brak podstaw do umorzenia postępowania z wniosku skarżącej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, gdyż reprezentujący skarżącą profesjonalny pełnomocnik nie zgłosił wniosku w tym przedmiocie. Zgodnie natomiast z art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 210 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a.). Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.