II SA/Ol 866/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (Spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Marta Sobolewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skargi L. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargi. Decyzją z dnia "[...]"Kierownik Wydziału Techniczno-Inwestycyjnego Urzędu Miasta Urzędu Miejskiego, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt.2, art. 59 ust. l, art. 60 ust.l, 2 i 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 z 2003 r. póz. 717 ) i art. 104 Kpa, ustalił -na wniosek G. S. - warunki zabudowy działki nr "[...]", w obrębie geodezyjnym N. "[...]" przy ulicy "[...]", dla zamierzenia polegającego na budowie zakładu pogrzebowego z garażem trzystanowiskowym, placem ze stanowiskami parkingowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną. L. P. i T. P. w odwołaniu od tej decyzji wnieśli o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając nie zaistnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzili, iż uzasadnienie decyzji nie zawiera danych odnośnie obiektu, którym jest zabudowany cmentarz będący działką sąsiednią. Podnieśli, iż realizacja inwestycji tak nietypowej jak zakład pogrzebowy pozbawia celowości realizacji ich inwestycji, wpływa na atrakcyjność rynkową ich działki, na zabudowę której otrzymali już ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"września 2004 r. "[...]". Odnosząc się do odwołania organ II instancji stwierdził, iż nie ma wpływu na rozstrzygniecie w sprawie zarzut, ze w uzasadnieniu decyzji nie zostały zamieszczone dane odnośnie istniejącego obiektu, którym jest zabudowany cmentarz. Jak wynika z "Analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki nr "[...]", w obrębie geodezyjnym N.", stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, okoliczności te były rozważane przy opracowaniu analizy i podjęciu decyzji. Wskazano między innymi, że jedyną zabudowę na analizowanym terenie stanowi budynek zakładu pogrzebowego o wysokości jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym a istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu pozwalają na określenie wymagań dotyczących wnioskowanego zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy uznał, iż skoro działka, której dotyczy wniosek położona jest w sąsiedztwie istniejącego cmentarza, to wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu w postaci budowy domu przedpogrzebowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą jest uzasadniona funkcjonalnie i nie koliduje z zasadami zagospodarowania sąsiednich terenów. W odniesieniu do zarzutów odwołania traktujących o obniżeniu atrakcyjności rynkowej działki, Kolegium wskazało, iż jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, okoliczności te nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy. Z tych samych względów organ nie ma podstaw do oceny planowanego zamierzenia budowlanego z punktu widzenia jego celowości. W skardze do sądu administracyjnego L. P. i T. P. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § l i art. 78 § l K.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu ich słusznego interesu i słusznego interesu mieszkańców okolicznych nieruchomości przy ul. "[...]", których pisemny protest został pominięty przy wydawaniu decyzji. Zdaniem skarżących, naruszony został również art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żadna, prócz cmentarza, sąsiadująca działka nie jest przeznaczona na cele usługowe i nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wyszczególnionym tym przepisem. Decyzja narusza także pkt 3 i 4 powyższego artykułu, bowiem na działce planowanej inwestycji nie ma kanalizacji a jednocześnie wymaga ona wyłączenia z użytkowania rolnego. Decyzja nie określa wysokości planowanego obiektu, nie wyznacza linii zabudowy od ulicy oraz pomija kwestię uciążliwości zakładu pogrzebowego dla sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, iż nie sposób podzielić poglądu o braku sąsiedniej - względem nieruchomości zamierzonej inwestycji budowlanej - zabudowanej działki, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, skoro nieruchomością tą jest działka nr "[...]", obręb "[...]" w N., zabudowana cmentarzem. Nie można także uznać zasadności poglądu o niespełnieniu wymogu, o którym mowa w pkt. 3 art. 61, bowiem projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, jako że działka nr "[...]", będąca pasem drogowym ul. "[...]", granicząca z działką nr "[...]", jest wyposażona w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. W ten sam sposób należy ocenić zarzut naruszenia rygoru określonego punktem 4 powyższego przepisu, skoro przedmiotowa działka jest działką rolną klasy IVa o powierzchni 0,9514 ha i jako wytworzona z gleb pochodzenia mineralnego nie jest objęta ochroną zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co potwierdził Starosta w postanowieniu z dnia "[...]"sierpnia 2004 r. ("[...]") wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja określa także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej a załącznik graficzny do niej wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji. Odnośnie wpływu obiektu na okoliczne tereny Kolegium podtrzymało swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W kwestii sprzeciwu mieszkańców ulicy "[...]" stwierdziło z kolei, iż nie mogło go merytorycznie ocenić, jako że w sprawie nie przysługuje im status stron postępowania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie pełnomocnik L. P. podkreślił, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutu o naruszeniu słusznego interesu skarżących oraz nie w pełni odniósł się do zarzutu o braku parametrów obiektu i jego odległości od drogi. Stwierdził, iż nie zawiadomienie skarżących o zakończeniu postępowania administracyjnego pozbawiło ich możliwości podjęcia działań zmierzających do ustalenia wpływu planowanej inwestycji na warunki zdrowotno-sanitarne osób zamieszkujących na sąsiadujących działkach. Pełnomocnik G. S. wniósł o oddalenie skargi, twierdząc, iż organ rozpoznający sprawę działał zgodnie z interesem społecznym, ponieważ inwestycja położona jest blisko cmentarza. Wskazał, iż teren zabudowany we wsi T. znajduje się w odległości 400 m od działki, na której planowana jest inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l i art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l wskazanej ustawy). Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, przesłanki jej wydania określone w art. 61 ust l pkt. l, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) zostały spełnione. Pierwsza z tych norm uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Innymi słowy, nowa zabudowa musi odpowiadać charakterowi zabudowy już istniejącej na danym obszarze. Jedyną zabudowaną działką sąsiadującą z działką, na której planowana jest budowa domu pogrzebowego jest cmentarz, na którym znajduje się budynek kaplicy i zakładu pogrzebowego. W tym stanie rzeczy zarzut, iż nie było możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy jest niezrozumiały. Faktyczne intencje skarżących zdaje się raczej obrazować stwierdzenie przez nich, iż "nie ma potrzeby budowy drugiego podobnego obiektu" oraz, że nie chcą "mieszkać w najbliższym sąsiedztwie zakładu pogrzebowego z całą jego infrastrukturą". To jednak nie mogło godzić w wolność zagospodarowania terenu gwarantowaną inwestorowi art. 6 ust. 2 pkt. l w/w ustawy. Przepis ów stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Nie sposób przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia chronionego prawem interesu skarżących, czy też ich słusznego interesu (zarzut naruszenia art. 7 K.p.a.). Wyrażony przez skarżących interes określić należy jako interes faktyczny. Nie jest to interes wynikający z przepisu prawa (chroniony prawem). Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. jest z kolei bezprzedmiotowy. Zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli może bowiem być determinowane działanie organu administracji publicznej w przypadku, gdy prawo upoważnia go do działania uznaniowego. Zasada ta nie ma natomiast zastosowania w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - przesłanki wydania decyzji są sprecyzowane. Niesłuszny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. l pkt 3 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla danego zamierzenia budowlanego. W rozpatrywanej sprawie warunek ten został spełniony, ponieważ wzdłuż drogi publicznej, do której działka inwestora posiada dostęp, przebiega sieć uzbrojenia terenu koniecznego do funkcjonowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Także nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu z pkt. 4 omawianego artykułu. Przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (plany uchwalone przed l stycznia 1995 r.) Zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagają grunty wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266 ze zm.). Należą do nich: grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha; grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa; grunty rolne stanowiące użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza l ha; grunty rolne stanowiące użytki rolne klas V i VI, wytworzone z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza l ha, pozostałe grunty leśne. Przedmiotowa działka nie zalicza się do gruntów objętych ochroną. Jest to bowiem działka rolna klasy IVa o powierzchni 0,9514 ha, wytworzona z gleb pochodzenia mineralnego. Wymagania dotyczące rozmiarów nowej zabudowy, brak ustalenia których zarzuca również strona skarżąca, zostały określone w części graficznej decyzji, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.