II SA/Ol 868/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Adam Matuszak Beata Jezielska Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skarg I. A. i J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr Rep. "[...]" w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez użytkowników prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 400 zł. (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 17 lipca 2003 r. I. i J. A., jako wieczyści użytkownicy nieruchomości położonej w E. przy ul. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr "[...]" i "[...]" , złożyli wniosek do Prezydenta Miasta o przekształcenie tego prawa w prawo własności. W odpowiedzi organ poinformował wnioskodawców, że sprawa zostanie rozstrzygnięta po ukazaniu się rozporządzenia regulującego szczegółowy tryb wydawania decyzji o nabywaniu prawa własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Prezydent Miasta, z urzędu, wszczął postępowanie w sprawie nabycia przez wnioskodawców prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa. W związku z bezczynnością organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 Iutego2005 r. sygn. akt "[...]" zobowiązał Prezydenta Miasta do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Organ wydał decyzję w dniu "[...]" r., orzekając w niej o odpłatnym nabyciu przez wnioskodawców prawa własności opisanej wyżej nieruchomości oraz ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 11.353 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. l ust. l ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności (Dz.U Nr 113, póz. 1209 ze zmianami) - w brzmieniu obowiązującym od 24 października 2001 r. do 15 lipca 2003 r. - jednoznacznie stanowił o nieodpłatnym nabyciu prawa własności gruntów będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Jednakże podczas nowelizacji tej ustawy słowo "nieodpłatne" zostało usunięte. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia nieodpłatności przy nabywaniu prawa własności i należało orzec o opłacie, z uwzględnieniem ogólnych zasad dotyczących zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Od powyższej decyzji I. i J. A. wnieśli odwołanie domagając się jej uchylenia i wydania decyzji o nieodpłatnym nabyciu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu twierdzili, że decyzja o odpłatnym nabyciu prawa własności nie ma podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że skoro w ustawie brak jest zapisu o nieodpłatnym nabyciu tego prawa, to brak jest podstaw do przyjęcia, że prawo to jest nabywane nieodpłatnie. Ponadto przepisy cytowanej ustawy nie zawierają zakazu stosowania przepisów ustawy z 21 * sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami co do sposobu i trybu ustalania odpłatności. Organ wskazał także, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U Nr 175, póz. 1459), uchylająca ustawę o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, stanowi o obowiązku uiszczenia opłaty przez użytkownika. Zatem ustawodawca aktualnie nie przewiduje nieodpłatnego nabycia prawa własności przez użytkowników wieczystych. Na powyższą decyzję I. i J. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W uzasadnieniu podnieśli, że brak w ustawie o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zapisu o nieodpłatnym nabyciu tego prawa, nie oznacza, że nabycie to ma charakter odpłatny. Poza tym organ nie może się powoływać na przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż zaczęły one obowiązywać po wydaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ stwierdził, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji nie zmieni sytuacji prawnej skarżących, gdyż w przypadku podtrzymania przez nich wniosku o nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, nabycie tego prawa nastąpi odpłatnie na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. l § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, póz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zaskarżone decyzje pod względem ich legalności, czyli zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy wydaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego, obowiązujące w dniu jego wydania. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów Ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności (Dz.U Nr 113, póz. 1209), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia "Ustawą o nabywaniu". Sąd musi zatem zbadać, czy zaskarżone orzeczenie zostało wydane zgodnie z przepisami tejże ustawy. Ustawa o nabywaniu, w art. l ust. l, wprowadziła możliwość nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. Jej celem było stworzenie możliwie szerokiemu kręgowi użytkowników wieczystych, będących osobami fizycznymi, warunków do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości, będącej przedmiotem wieczystego użytkowania (wyrok NSA z 11 lutego 2005 r., OSK 1169/04, niepublikowany). W przedmiotowej sprawie w dniu wydawania zaskarżonej decyzji przepis art. l ust. l Ustawy o nabywaniu, w wyniku zmiany Ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U Nr 64, póz. 592), stanowił o nabyciu prawa własności nieruchomości, będącej przedmiotem wieczystego użytkowania, bez określenia czy jest to nabycie odpłatne czy nieodpłatne. Należy się zatem zastanowić jaką zasadę chciał sformułować ustawodawca -odpłatnego czy nieodpłatnego nabycia prawa własności? Za przyjęciem zasady nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wieczystego użytkowania przemawia przede wszystkim brak przepisu określającego obowiązek osoby, która nabyła prawo własności na podstawie tej ustawy do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za nabycie tego prawa. Niedopuszczalne jest wywodzenie obowiązku wniesienia opłaty za nabycie prawa własności przez odwołanie się w drodze analogii do innych ustaw, w tym do Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2004 r., nr 261, póz. 2603 ze zmianami). Tym bardziej, że przepis art. 69 tej ustawy, na który powołuje się organ pierwszej instancji, ustala reguły wyceny nieruchomości w celu sprzedaży. Natomiast przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności sprzedażą nie jest, choć niewątpliwie prowadzi do tego samego skutku. Obowiązku takiego nie można również wywodzić z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. K 8/98 (OTK 2000/3/87), przytoczonego w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta. Odnosi się ono bowiem do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity z 1999 r. Dz. U Nr 65, póz. 746) . Przepisy Ustawy o nabywaniu nie były zaś w ogóle przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zatem pomimo braku w Ustawie o nabywaniu zapisu o nieodpłatnym nabyciu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że jest to nabycie odpłatne. Ustawodawca bowiem nie określił obowiązku uiszczenia opłaty w przypadku nabycia takiego prawa. Nie można podzielić argumentacji organów orzekających w sprawie, o możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty na podstawie domniemania, iż skoro ustawa nie mówi o nabyciu nieodpłatnym, to musi być ono odpłatne. Domniemanie prawne bowiem musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu także i to, że przepis art. 4 ust. l, obecnie obowiązującej, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U Nr 175, póz. 1459) nakłada na osobę , na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, obowiązek uiszczenia właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Jak bowiem wskazano we wstępnej części uzasadnienia, zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowo- administracyjnym obliguje Sąd do kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. W dniu wydania zaskarżonej decyzji organ miał podstawę prawną do orzeczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności, nie miał zaś podstawy prawnej do orzeczenia o opłacie z tego tytułu . Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z powodu wydania ich z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, iż decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Ponadto Sąd na zasadzie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania sądowego.