II SA/Ol 87/25

Dnia 20 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2025 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich - oddala skargę. Decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.) w związku z art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 – Pw), po rozpatrzeniu odwołania K. S. (skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta Miasta E. (organ I instancji, Prezydent) z dnia 28 listopada 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. na działce nr (...) obręb (...) przy ul. D. (...) w E., w związku z działaniami właścicieli działki nr (...) obręb (...) przy ul. A. (...),(...) w E. i działki nr (...) obręb (...) przy ul. A. (...) w E. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. Prezydent umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. na działce nr (...) obręb (...) przy ul. D. (...) w E., w związku z działaniami właścicieli działki nr (...) obręb (...) przy ul. A. (...),(...) w E. i działki nr (...) obręb (...) przy ul. A. (...) w E. Organ I instancji stwierdził, że nie daje wiary, że strona dowiedziała się o zalewaniu nieruchomości dopiero na przełomie 2018/2019 r. kiedy miało dojść do zalania materiałów budowlanych zakupionych na remont budynku. Z obszernej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wynika, że o problemie zalewania skarżąca wiedziała już w momencie zakupu przedmiotowej nieruchomości, tj. w 2017 r. Strona z wnioskiem w sprawie zmiany stanu wody na gruncie wystąpiła jednak dopiero w dniu 5 grudnia 2023 r., czyli po ponad 6 latach od momentu kiedy dowiedziała się o problemie zalewania nieruchomości zlokalizowanej przy ul. D. (...) w E. W związku z powyższym, z uwagi na upływ terminu o którym mowa w z art. 234 ust. 5 Pw organ I instancji umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że art. 234 ust. 3 Pw jest przepisem szczególnym, a zatem należy akceptować stanowisko, że w razie szkodliwego wpływu zmiany stanu wody w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego przywrócenie stanu zgodnego z prawem może polegać na przywróceniu lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom w trybie postępowania administracyjnego. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym, wystarczy zaistnienie stanu zagrożenia w postaci zalania lub zatopienia. Natomiast umorzenie postępowania jest nieprzemyślane, pochopne i nieuzasadnione. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej ustaliło stan faktyczny, a zatem umorzenie przedmiotowej sprawy bez jej uregulowania jest bezprawne. W uzasadnieniu własnej decyzji z 16 grudnia 2025 r. Kolegium wskazało, że zgodnie art. 234 ust. 5 Pw postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Przepis art. 234 ust. 5 Pw wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 tej ustawy, a więc w istocie wyłącza możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu. Omawiany termin ma charakter prekluzyjny, a skutkiem przekroczenia terminu jest brak możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze spowodowaną zmianą stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie. Przepis art. 234 ust. 5 Pw wyłączający możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy, z uwagi na upływ wskazanego w nim czasu, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., a więc z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne również zakazywała zmiany stanu wody na gruncie, jak też stanowiła, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Przepis 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne stanowił więc odpowiednik obecnej regulacji z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a więc przewidywał możliwość nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Jedyną różnicą było to, że na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, brak było normy wyłączającej możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, z uwagi na upływ czasu. Norma taka została wprowadzona do obowiązującego porządku prawnego dopiero z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Pw, a konkretnie art. 234 ust. 5 tej ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. Wśród regulacji aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne próżno jest szukać takich, które dawałyby podstawę do wstecznego stosowania jej przepisów, a w każdym razie, do uznania, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie będą miały wpływ na ocenę biegu terminu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 tej ustawy. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa obecnie pogląd, że z uwagi na konieczność zachowania reguł prawa międzyczasowego (tempus regit actum oraz lex retro non agit), co do zasady wykluczyć należy możliwość stosowania regulacji z art. 234 ust. 5 Pw do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a więc do zdarzeń powstałych przed dniem 1 stycznia 2018 r. w takim znaczeniu, w jakim początek biegu terminu z art. 234 ust. 5 Pw miałby być liczony jeszcze przed dniem 1 stycznia 2018 r. Kolegium wskazało, że w sprawie organ I instancji ustalił, iż skarżąca o zalewaniu (tj. o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt) wiedziała już w momencie zakupu nieruchomości, tj. od 18 sierpnia 2017 r. Stanowisko to zostało przez organ I instancji umotywowane, w oparciu o wnioski płynące z obszernego i właściwie ocenionego materiału dowodowego. Na powyższą okoliczność organ I instancji przeprowadził dowody: z dokumentacji Prokuratury Rejonowej w E., z dokumentacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E., z dokumentacji ubezpieczeniowej, z oględzin, z przesłuchania świadków; przeanalizował także wyjaśnienia i materiały składane przez Strony postępowania. Na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji strona pierwotnie sama wskazała, że po raz pierwszy o możliwym szkodliwym oddziaływaniu nieruchomości sąsiedniej na jej nieruchomość dowiedziała się w momencie jej zakupu, tj. 18 sierpnia 2017 r. (vide pismo z dnia 27 grudnia 2023 r.). Powyższe uprawdopodabnia treść zeznań byłych właścicieli nieruchomości (vide: protokoły przesłuchania K. P. i J. P. z dnia 30 sierpnia 2024 r.) oraz treść Postanowienia Sądu Rejonowego w E. VIII Wydział Kamy z dnia 13 grudnia 2023 r. W sprawie nie budzi zatem wątpliwości to, że do zmiany stanu wody na gruncie, na które w swoim piśmie z dnia 5 grudnia 2023 r. powoływała się skarżąca, doszło przed 1 stycznia 2018 r. W takiej sytuacji bieg pięcioletniego terminu z art. 234 ust. 5 Pw wyłączającego możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, należało liczyć od dnia 1 stycznia 2018 r. W skardze wywiedzionej do Sądu na decyzję Kolegium skarżąca podniosła, że organy obu instancji - ustalając, iż w sprawie upłynął 5-letni okres pozwalający na wydanie decyzji w oparciu o art. 234 ust. 3 Pw - pominął wnioski z dnia 22 lutego 2021 r. oraz 26 lutego 2021 r. które wpłynęły do Urzędu Miasta w E. Z treści tych wniosków bezspornie wynikało, że od roku 2017 działka nr (...) obręb (...) przy ul. D. (...) w E. jest zalewana przez wody opadowe jak i gruntowe ze strony sąsiada. Organ I instancji nie podjął żadnych istotnych działań w tym przedmiocie. Skarżąca nie uzyskała informacji o niewłaściwości organu administracji publicznej - uznając w konsekwencji, że wnioski spełniały wymogi formalne. Prezydent na podstawie art. 234 ust. 3 Pw winien był wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Skarżąca wywiodła, iż skoro organ I instancji nie wydał decyzji dotyczącej jej żądania, to nastąpiło milczące zakończenie postępowania na podstawie art. 122a k.p.a.. W dokumentach, które stanowiły dowody w postępowaniu temat zalewania nieruchomości skarżącej w latach 2017-2024 był problemem nagminnym, oczekującym rozwiązania. Prawdą jest, że jako właściciel posesji od roku 2017 na podstawie własnych obserwacji stwierdzono, że działka jest podtapiana wodą gruntową i zalewana wodą opadową, czego dowodem są pisma znajdujące się w aktach sprawy. Poprzedni właściciel, jak również szereg instytucji do których składano wnioski w latach 2017-2024 również posiadają wiedzę w tym temacie. Organy obu instancji - uznając, że nie należy wszczynać postępowania z uwagi na fakt że minął 5-letni okres przedawnienia roszczenia oraz, że nie były składane żadne wnioski formalne, zaprzeczają faktom gdyż w uzasadnieniu decyzji obydwu organów stwierdzono że Prezydent formalnie prowadził postępowanie dowodowe w oparciu o dokumenty z różnych zainteresowanych tematem instytucji. Wobec powyższego uznać należy, że stwierdzenie jest nieprawdziwe, bezpodstawne i sprzeczne z faktami, a zatem narusza prawa materialne. Skarżąca podała, iż od 2017 r. sukcesywnie składa wnioski, skargi i zażalenia do odpowiednich instytucji które jej zdaniem były właściwe do załatwienia sprawy. Uznanie sprawy za bezprzedmiotową zarówno przez Prezydenta jak również przez Kolegium w tym konkretnym przypadku uznać należy za nieprzemyślane, nierozważne i bezprawne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie. Dodało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. - decyzją z dnia 14 lipca 2022 r. - nakazał I. i Z. Z. usunięcie nieprawidłowości w sposobie odprowadzenia wód opadowych z budynków mieszkalnego, garażowego i usługowego na działce nr (...) w E. ul. A. (...), poprzez wykonanie określonych robót budowlanych: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 234 ust. 3 Pw jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Art. 234 ust. 5 Pw stanowi natomiast, że postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, przywołany art. 234 ust. 3 Pw należy odczytywać, jako konieczność wykazania, że zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego uzasadniające wszczęcie postępowania, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat (art. 234 ust. 5 Pw). Brak wykazania tego faktu, tj. naruszenia stosunków wodnych ze szkodą na grunt domagającego się wszczęcia postępowania i jego wiedzy na ten temat, uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania, a jeżeli postępowanie zostanie wszczęte i wykaże, że wnioskodawca wiedzę o naruszeniu stosunków wodnych ze szkodą dla jego gruntu ma od ponad 5 lat, daje organowi podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 260/19, CBOSA). Należy mieć na uwadze, że skoro przepis uzależnia wszczęcie postępowania o naruszenie stosunków wodnych od świadomości właściciela działki sąsiedniej o występowaniu szkód na skutek tego naruszenia, a organ administracji z istoty sprawy, wiedzy o tej świadomości mieć nie może, to ciężar wykazania tej okoliczności ustawodawca przerzucił na stronę wnioskującą o wszczęcie postępowania. Zatem to strona musi wykazać, że nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na gruncie sąsiednim (na czym naruszenie to polegało) i od kiedy ma wiedzę, że wystąpiła szkoda jako skutek tego naruszenia na gruncie należącym do niego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 508/24). Z materiału aktowego niniejszej sprawy wynika, że skarżąca pierwotnie sama wskazała, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, że po raz pierwszy o możliwym szkodliwym oddziaływaniu nieruchomości sąsiedniej na jej nieruchomość dowiedziała się w momencie jej zakupu, tj. 18 sierpnia 2017 r. (vide: pismo z dnia 27 grudnia 2023 r.). Powyższe uprawdopodabnia treść zeznań byłych właścicieli nieruchomości (vide: protokoły przesłuchania K. i J. P. z dnia 30 sierpnia 2024 r.) oraz treść Postanowienia Sądu Rejonowego w E. VIII Wydział Kamy z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt (...). W przedmiotowej sprawie nie budzi zatem wątpliwości to, że do zmiany stanu wody na gruncie, na które w swoim piśmie z dnia 5 grudnia 2023 r. powoływała się strona, doszło przed 1 stycznia 2018 r. W takiej sytuacji bieg pięcioletniego terminu z art. 234 ust. 5 Pw wyłączającego możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom należało liczyć od dnia 1 stycznia 2018 r. Zasadnie wskazuje Kolegium, że w realiach przedmiotowej sprawy termin ten upłynął bezskutecznie albowiem w czasie jego biegu nie wpłynęło do organu I instancji żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, o której mowa w art. 234 ust. 3 Pw. Pismo, które mogło zostać tak zakwalifikowane wpłynęło do organu I instancji dopiero w dniu 5 grudnia 2023 r. Skoro przepis art. 234 ust. 5 Pw wyłącza możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu to Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że jeżeli na skutek wniosku strony wszczęto postępowanie to należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.. W doktrynie i orzecznictwie reprezentowany jest bowiem jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy oceniły, że zostały spełnione przesłanki do wydania zakwestionowanej decyzji (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.