II SA/Ol 870/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nadania Statutu oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2013 r. Nr XXI/294/2013 w sprawie nadania Statutu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dobrym Mieście. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części dotyczące § 4. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podkreślił, że w § 4 uchwały Rada wskazała, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Powyższe unormowanie narusza natomiast zapis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, gdyż uchwała ta nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani nie stanowi żadnego innego aktu wyszczególnionego w art. 13 cytowanej ustawy. Uchwała ta nie zawiera przepisów prawa powszechnie obowiązujących w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż nie posiada powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze powiatu. Ponadto z ustawy o działalności leczniczej nie wynika upoważnienie do nadania statutu jako aktu prawa miejscowego, statut ten ma charakter wewnętrzny i skierowany jest przez organ do tego zakładu, nie zawiera on żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Statut zawiera jedynie regulacje związane z przedmiotem działania Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dobrym Mieście, jego strukturę organizacyjną oraz uregulowania dotyczące gospodarki finansowej. W odpowiedzi na skargę Starostwo Powiatowe w Olsztynie wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała nadająca statut zakładowi leczniczemu należy do aktów prawa miejscowego na obszarze powiatu, gdyż zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podmiotem tworzącym Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dobrym Mieście jest Powiat Olsztyński i zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej statut nadaje podmiot tworzący, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Statut nie ma jedynie charakteru wewnętrznego sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami zakładu opieki zdrowotnej, gdyż jego postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych. Istnieje też możliwość wielokrotnego stosowania przepisów statutu. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Skoro zatem zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bo prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwana dalej: ustawą p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga jest pozbawiona słuszności. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Poza sporem pozostaje to, że akt prawa miejscowego wydany bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem delegacji ustawowej dotknięty jest wadą nieważności. Wątpliwości nie może budzić to, że Rada Powiatu w Olsztynie uprawniona była do podjęcia uchwały w sprawie nadania Statutu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dobrym Mieście. Spór w sprawie sprowadzał się do tego czy uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a w związku z tym czy podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu orzekającego w sprawie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż jest to akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wydanym przez ustawowo wskazany organ administracji. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. w sprawie II OSK 1818/12, w którym to wyroku Sąd ten stwierdził, że uchwała w sprawie nadania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Dlatego też muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi unormowaniami sytuacje powtarzalne, regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę norm zawartych w uchwale. Nie może być wątpliwości również co do tego, że jeżeli dana uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym to mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Zrozumiałym jest także to, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm. ) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m. in. przez organy powiatu. Zaskarżona uchwała nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, normującego wzajemne relacje pomiędzy organami Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dobrym Mieście, ponieważ jej postanowienia określają także uprawnienia podmiotów zewnętrznych. Przykładowo wskazać tu można oferowane przez ten zespół zakładów rodzaje świadczeń, każdy zaś ma prawo oczekiwać tego, że jeżeli w szpitalu funkcjonuje izba przyjęć to w nagłym wypadku zostanie przyjęty przez lekarza, to samo dotyczy funkcjonowania oddziału wewnętrznego. W podobny sposób należy odnieść się do wyszczególnienia poradni w ramach lecznictwa ambulatoryjnego, wyszczególnienie tych poradni to nie tylko wewnętrzny podział organizacyjny, ale też w połączeniu z zadaniami zespołu określenie tego czego każda osoba będzie mogła domagać się czy też oczekiwać tego zespołu zdrowotnego. Wskazać należy także, że dany akt prawa miejscowego nie musi dotyczyć wszystkich mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Zupełnie wystarczające jest aby normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym zawarte w takim akcie były skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Na zakończenie powyższych rozważań raz jeszcze powtórzyć należy, że zaskarżona uchwała w sprawie nadania Statutu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dobrym Mieście wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej ( Dz. U. z 2013 r., poz.217) jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera ona normy o charakterze abstrakcyjnym, które się nie konsumują przez jednorazowe ich zastosowanie, natomiast jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa każdego potencjalnego adresata, w czym się uwidacznia generalność uchwały. Oczywistą konsekwencją przyjęcia stanowiska, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jest również potwierdzenie prawidłowości rozstrzygnięcia co do konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd w treści zaskarżonej uchwały nie dostrzegł także innych unormowań mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, gdyż nie było powodów do odrzucenia skargi o co w swym alternatywnym wniosku zawartym w odpowiedzi na skargę wnosił organ.