II SA/Ol 873/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie informacji o wytwarzanych odpadach oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) uchyliło w całości decyzję z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie odmowy przyjęcia "Informacji o wytwarzanych odpadach" złożonej przez Spółdzielnię (pkt I) i sprzeciwiło się przedstawionemu w złożonej informacji o wytworzonych odpadach dalszemu sposobowi gospodarowania odpadami polegającemu na składowaniu wytworzonych mas ziemnych na działce "[...]" Spółdzielni celem ich wykorzystania w końcowej fazie realizacji inwestycji (pkt II). W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało ustalenia dokonane w sprawie. Jak wskazało, w dniu "[...]" pełnomocnik Spółdzielni złożył informację o wytwarzanych odpadach. W treści informacji wskazał, iż tymczasowe składowisko ziemi naprzeciw budowy przy ul. "[...]" w Olsztynie należy zakwalifikować jako glebę i ziemię, w tym z urobku i pogłębienia. Dalsze wywożenie mas ziemi w to miejsce nie jest przewidywane, zaś po zakończeniu robót budowlanych masy ziemi będą w końcowej fazie inwestycji wykorzystane do projektowanego ukształtowania terenu budowy i dla potrzeb inwestycji wspólnej z Urzędem Miasta tj. Parku. Określono, iż miejscem składowania mas ziemi jest działka nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta orzekł o odmowie przyjęcia "Informacji o wytwarzanych odpadach" złożonej przez pełnomocnika Spółdzielni. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż omawiana informacja o wytwarzanych odpadach została złożona w dniu "[...]" jako dokument w sprawie toczącego się wobec Spółdzielni od dnia "[...]" postępowania w sprawie niewłaściwego składowania odpadów. W informacji przedstawiono sposób zagospodarowania odpadów jako fakt, organ nie miał zatem żadnej możliwości wypowiedzenia się co do jego prawidłowości. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniósł pełnomocnik Spółdzielni, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezastosowanie go w sprawie oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, iż informacja o wytwarzanych odpadach złożona po rozpoczęciu ich wytwarzania uniemożliwiła organowi I instancji wypowiedzenie się co do prawidłowości zagospodarowania wytwarzanych odpadów. W treści uzasadnienia wskazano, iż organ nie umożliwił stronie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Podano również, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji odwołujący się nie postawił organu przed faktem dokonanym i nie zagospodarował wytworzonych odpadów ponieważ w przedstawionej informacji wyraźnie wskazał on organowi, że planuje wykorzystać wytworzone masy ziemi w końcowej fazie realizacji inwestycji przy ul. "[...]" oraz dla potrzeb inwestycji "[...]". Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że Spółdzielnia złożyła informację o wytwarzanych odpadach już po ich wytworzeniu i zgromadzeniu na działce nr "[...]" przy ul. "[...]". Informacja ta została złożona zatem po trzydziestodniowym terminie wskazanym w art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach, przez co jak słusznie wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, nie miał on możliwości wypowiedzenia się przed zgromadzeniem odpadów o mogących powstać zagrożeniach. Z uwagi jednak na fakt, iż ustawa o odpadach nie daje właściwemu organowi prawa do odmowy przyjęcia informacji o wytwarzanych odpadach, a jedynie wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, zasadnym było w sprawie sprzeciwienie się przedstawionemu w złożonej informacji o wytwarzanych odpadach dalszemu sposobowi gospodarowania odpadami. Dodało, iż z uwagi na okoliczność, że odpady zostały zgromadzone nielegalnie, bez wymaganych prawem zezwoleń na wytwarzanie odpadów, organ I instancji winien rozważyć zastosowanie regulacji określonej w art. 34 ustawy o odpadach (usunięcie odpadów). Podniosło również, iż wprawdzie organ I instancji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jednakże samo postępowanie zostało zainicjowane złożeniem przez stronę informacji o wytworzonych odpadach, w sprawie nie został zgromadzony nowy materiał dowodowy, a strona miała świadomość toczącego się postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła reprezentowana przez pełnomocnika Spółdzielnia żądając uchylenia pkt II decyzji, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zakwestionowanemu pkt II decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie go w sprawie w związku z przyjęciem, iż Kolegium jest organem właściwym do złożenia sprzeciwu, a nadto przekroczyło ustawowy termin do wydania sprzeciwu, oraz postępowania, tj. art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na niepouczeniu strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia "[...]" pełnomocnik skarżącej wskazał, że 30-dniowy termin wskazany w art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach jest terminem nie ulegającym przywróceniu, co powinno skutkować odrzuceniem postępowania. Zakwestionował kompetencję Kolegium do wniesienia sprzeciwu. Dodał również, iż w sprawie nie doszło do formalnego wszczęcia postępowania, bowiem organ pierwszej instancji odmówił przyjęcia informacji złożonej przez stronę skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy rozpoznaniu skargi Sąd ma również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach informacje o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami przedkłada się właściwemu organowi w terminie 30 dni przed rozpoczęciem działalności powodującej powstawanie odpadów lub zmianą tej działalności wpływającą na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposobów gospodarowania nimi: informację przedkłada się w czterech egzemplarzach. Z kolei ust. 2 powyższego artykułu stanowi, iż właściwym organem, o którym mowa w ust. 1, jest: marszałek województwa - dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska lub starosta - dla pozostałych przedsięwzięć. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią powyższego artykułu obowiązującą w dacie orzekania organu: "do rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia informacji, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia złożenia informacji nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji". Literalna wykładnia powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż jedyną dopuszczalną przez ustawę formą zakwestionowania przez organ informacji o wytwarzanych odpadach jest wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Dlatego też organ pierwszej instancji nie mógł podjąć decyzji odmawiającej przyjęcia informacji o wytwarzanych odpadach, a jedynie sprzeciwić się tej informacji w formie decyzji. Zasadnie zatem Kolegium wyeliminowało z obrotu prawnego, jako sprzeczną z prawem, decyzję organu pierwszej instancji. Zauważyć również należy, iż postępowanie administracyjne (art. 15 k.p.a.) jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Jeżeli orzeczenie organu pierwszej instancji jest niezgodne z przepisami prawa materialnego, to kompetencja organu odwoławczego obejmuje korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających m.in. na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy władny jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Taka właśnie sytuacja zaistniała w sprawie. Organ pierwszej instancji niewłaściwie zinterpretował i zastosował normę prawa materialnego, co uzasadniało uchylenie jego decyzji i podjęcie orzeczenia przez organ odwoławczy. To również norma art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - a nie przepisy ustawy o odpadach - uprawniała Kolegium do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co czyni bezzasadnym zarzut w tym przedmiocie. Odnośnie zarzutu dotyczącego uchybienia przez Kolegium terminowi do wniesienia sprzeciwu zauważyć trzeba, iż słusznie podnosi strona skarżąca, że termin wskazany w art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach jest terminem materialnoprawnym, który nie ulega przedłużeniu ani przywróceniu, a jego uchybienie powoduje wygaśnięcie prawa organu do wniesienia sprzeciwu, co winno skutkować umorzeniem postępowania. Zasadne jest również stanowisko skarżącej, że organami właściwymi do wniesienia sprzeciwu są organy wymienione w ust. 2 art. 24. Wskazać jednak należy, iż w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia sprzeciwu. Z materiału aktowego sprawy wynika, że informacja została złożona przez pełnomocnika skarżącej w dniu "[...]", z kolei decyzja odmawiająca przyjęcia informacji została wydana przez organ pierwszej instancji w dniu "[...]". Powyższe świadczy, że został zachowany 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu. Nadto, decyzja została wydana – zgodnie z ust. 5 art. 24 – przez "organ właściwy do przyjęcia informacji". Nie zaistniała zatem w sprawie okoliczność, która powodowałaby wygaśnięcie prawa organu do wniesienia sprzeciwu. Tylko bowiem okoliczność uchybienia 30-dniowemu terminowi przez organ wymieniony w ust. 2 art. 24 ustawy o odpadach pozbawia ten organ możliwości wniesienia sprzeciwu. Rację ma Kolegium wskazując, że organ pierwszej instancji z zachowaniem terminu orzekł o odmowie przyjęcia informacji o wytwarzanych odpadach. Jednakże jedynie ze względu na błędnie sformułowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podjął merytoryczną decyzję (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 10 k.p.a. wskazać należy, iż skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje jako własny pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.05.2006r., sygn. II OSK 831/05 (publik. ONSAiWSA 2006/6/157), stanowiący, że nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy na uchwałę Siedmiu Sędziów NSA z dnia 25.04 2005r., sygn. akt FPS 6/04 (publik. ONSAiWSA 2005/4/66) wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60) zgodnie z którą, warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 k.p.a.) a wynikiem sprawy. Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Materiał aktowy niniejszej sprawy nie potwierdza, żeby skarżąca chciała dokonać jakiejkolwiek czynności procesowej, znamienną jest również okoliczność, iż nie został w sprawie zgromadzony nowy materiał dowodowy. Skarżąca nie wskazała ponadto w jaki sposób naruszenie powyższej normy miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Dlatego zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. pozostał bez wpływu na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić. ----------------------- 1