II SA/Ol 873/09

Dnia 25 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 roku sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: PINB) nałożył na P.N. grzywnę w wysokości 59.604 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym TYT-3 z dnia 5 maja 2006r. nr "[...]". Jak wynika z treści tytułu wykonawczego nałożenie grzywny związane jest z nałożonym obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce gruntu oznaczonej geod. "[...]", położonej w obrębie miejscowości Z., gmina P. Następnie organ ten, występując jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym, wystawił w dniu 29 września 2008r. tytuł wykonawczy TYT-1 nr "[...]", w celu ściągnięcia od zobowiązanego nałożonej grzywny w wysokości 59.604 zł w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W dniu 2 października 2008r. stosowny wniosek został przesłany do właściwego organu egzekucyjnego, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego. W dniu 30 marca 2009r. P.N. złożył do Naczelnika Urzędu Skarbowego pismo, w którym zgłoszone zostały zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany jako podstawę prawną zarzutów wskazał art. 33 pkt 8 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skrócie: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym ). Zarzucił organowi zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, za jaki uznał zajęcie rachunku bankowego prowadzonego w związku z wykonywaną przez niego działalnością gospodarczą oraz zajęcie konta prywatnego. Drugi z zarzutów sformułowany został jako naruszenie wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przez wskazanie w poz. 31 wystawionego tytułu wykonawczego wadliwej podstawy prawnej oraz podanie w poz. 33 nieprawidłowej kwoty należności, która wynika z niewłaściwie zastosowanego art. 121 § 4 i 5 tej ustawy zamiast art. 121 § 2. Prowadzący egzekucję Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z 6 kwietnia 2009r. przesłał zarzuty strony do PINB zwracając się o pilne zajęcie stanowiska jako wierzyciela stosownie do art. 17 w związku z art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z 5 maja 2009r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zawiesił postępowanie egzekucyjne wobec niewyrażenia stanowiska przez wierzyciela w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go o zgłoszonych zarzutach oraz z uwagi na wniosek zgłoszony tej treści przez PINB o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o niedopuszczalności zarzutu zgłoszonego do postępowania egzekucyjnego obowiązków niepieniężnych - rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jako podstawę prawną podano art. 17 § 1 w związku z art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wierzyciel przyjął, że dłużnik kwestionuje wysokość nałożonej grzywny i wyjaśnił, że postanowieniem z "[...]" nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: WINB) odmówił zobowiązanemu przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB z "[...]" w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 5 maja 2006r. Wobec braku zażalenia złożonego w ustawowym terminie postanowienie o nałożeniu grzywny stało się ostateczne. Wobec powyższego organ uznał, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie wysokości grzywny w celu przymuszenia na etapie egzekucji tej grzywny, gdyż zarzut dotyczy postanowienia o nałożeniu grzywny z "[...]", którego zobowiązany nie zaskarżył w ustawowym terminie. W złożonym na to postanowienie zażaleniu zobowiązany wniósł o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie zarzutów, jak również o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Podał, że wnosząc zarzuty nie kwestionował wysokości grzywny, a jedynie wnosił o zmianę podstawy prawnej jej naliczenia, gdyż obiekt budowlany (domek letniskowy) nie spełnia wymogów do uznania go za budynek, co z kolei nie pozwala na zastosowanie w tej sprawie art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie art. 121 § 2 tej ustawy. Postanowieniem z "[...]" nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że uzasadnienie skarżonego postanowienia jest zgodne z ustalonym stanem faktycznym. Zgłoszenie w zarzucie zmiany podstawy prawnej naliczenia grzywny stanowi de facto kwestionowanie jej wysokości. Wskazano podstawę prawną nałożonego obowiązku - art. 121 § 5 tej ustawy oraz wyjaśniono, że argumenty dotyczące zakwalifikowania obiektu będącego przedmiotem zakończonego postępowania administracyjnego oraz egzekucyjnego na tym etapie postępowania nie są brane pod uwagę, podobnie jak zarzuty dotyczące sposobu prowadzenia innych postępowań przez organ stopnia powiatowego. Na to postanowienie P.N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że wniesienie zarzutu o zmianę podstawy prawnej naliczenia grzywny stanowi kwestionowanie jej wysokości, nigdy bowiem nie kwestionował wysokości grzywny ani sposobu jej wyliczenia. Uznawał jedynie, że powołane przez organy podstawy nałożenia grzywny nie mają zastosowania do obiektu budowlanego będącego przedmiotem sporu, co powoduje, że wyliczając grzywnę organ zastosował nieprawidłową podstawę prawną (art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym) przez co wadliwie wskazana została jej wysokość. Odwołujący zarzucił także, iż nie uwzględnienie przez organ odwoławczy sposobu prowadzenia innych postępowań narusza przepisy prawa budowlanego, Kpa oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, a przede wszystkim art. 32 § 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący dodatkowo poinformował, że niedoręczono mu postanowienia PINB z "[...]" o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, co jest przedmiotem odrębnego postępowania, toczącego się przed WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 687/09. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonym postanowieniu. Organ poinformował, że postanowieniem z 3 września 2009r. nr "[...]" stwierdził na wniosek skarżącego nieważność postanowienia PINB z "[...]" o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 59.604 zł. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2009r. Sąd postanowił o włączeniu w poczet materiału dowodowego akt administracyjnych ze sprawy o sygn. akt II SA/Ol 687/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznaje, iż skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazał to skarżący. W rzeczonej sprawie P.N. wniósł skargę na postanowienie z "[...]", którym WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia "[...]" rozstrzygające o niedopuszczalności zarzutu skarżącego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym w zakresie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce gruntu oznaczonej geod. "[...]", położonej w obrębie miejscowości Z., gmina P. W celu realizacji tego obowiązku organ wystawił tytuł wykonawczy z dnia 5 maja 2006r. nr "[...]", a następnie zastosował w sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie 59.604 zł. W celu ściągnięcia nałożonej grzywny w trybie egzekucji należności pieniężnych organ wystawił tytuł wykonawczy w dniu 29 września 2008r. nr "[...]" i skierował sprawę jego egzekucji do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Podstawę prawną działania zarówno organu egzekucyjnego, jak i organu nadzoru budowlanego będącego wierzycielem w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej zwaną: ustawą o postępowaniu egzekucyjnym. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. W toku egzekucji administracyjnej zobowiązanemu przysługuje prawo złożenia zarzutów, które stanowią swoisty środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 33 tej ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Jest to katalog zamknięty i nie ma możliwości podnoszenia innych kwestii w trybie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Stosownie do art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Wierzyciel określa swoje stanowisko w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (§ 2). Jednakże jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu (§ 1a). W dalszej zaś kolejności organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (§ 4). Jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia, jak też utrzymanego nim w mocy postanowienia z "[...]" organy nadzoru budowlanego uznały, że P.N. zgłosił zarzut w zakresie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. To stanowisko wierzyciela należy zatem postrzegać wyłącznie jako odnoszące się do zawężonego zakresu zgłoszonych przez stronę zarzutów. Z treści pisma z 30 marca 2009r. wynika jednoznacznie, że skarżący zgłosił zarzuty określone w art. 33 pkt 8 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. W toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego realizacji grzywny w celu przymuszenia prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w trybie egzekucji należności pieniężnych na podstawie tytułu wykonawczego z 29 września 2008r. nr "[...]", skarżący zarzucił zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jakim jest zajęcie rachunku bankowego prowadzonego w związku z wykonywaną przez niego działalnością gospodarczą oraz zajęcie konta prywatnego, a także niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przez wskazanie w poz. 31 (winno być: poz. 30) tytułu wykonawczego wadliwej podstawy prawnej oraz podanie w poz. 33 nieprawidłowej kwoty należności, która wynika z nieprawidłowo zastosowanego art. 121 § 4 i 5 tej ustawy zamiast art. 121 § 2 tej ustawy. W ocenie Sądu tak sformułowane żądania zobowiązanego są precyzyjne. Podnosząc zarzut z art. 33 pkt 10 tej ustawy strona wskazała niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 i 6 poprzez wskazanie podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej oraz podstawy prawnej jej prowadzenia. Pomimo tak skonstruowanych zarzutów organy rozstrzygające w tej sprawie nie wypowiedziały się w tym zakresie. Pominęły zarzut dotyczący wadliwości wystawionego tytuły wykonawczego poprzez wskazanie w poz. 30 tego tytułu wadliwej podstawy prawnej. Organy skupiły się w tej sprawie jedynie na wysokości nałożonej grzywny w kontekście zastosowania art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, które nakazują zastosowanie określonego sposobu wyliczenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Nie oceniając poprawności argumentacji organów orzekających w tej sprawie Sąd stwierdza, że organy te nie ustosunkowały się do zgłoszonego zarzutu dotyczącego niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Powoduje to, że wypowiedź wierzyciela narusza wymogi art. 34 § 1 w związku z art. 33 pkt 10 tej ustawy. Oceniając zakres zgłoszonych zarzutów należy uznać, że zasadnie wierzyciel nie wypowiedział się co do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (zajęcia rachunków bankowych zobowiązanego). Skoro bowiem jest to zarzut z art. 33 pkt 8 tej ustawy i został zgłoszony na etapie egzekucji należności pieniężnych, to zgodnie z art. 34 § 1 nie może być przedmiotem wypowiedzi wierzyciela. Pozostaje jednak zauważyć, iż w niniejszej sprawie przy ponownym rozpatrywaniu zarzutu z art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ I instancji winien uwzględnić zmianę stanu faktycznego oraz prawnego, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie w wyniku uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z "[...]" w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie grzywny w celu przymuszenia w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z 1 października 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 687/09), jak również wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia 3 września 2009r. nr "[...]" którym stwierdzono nieważność postanowienia PINB z dnia "[...]" wymierzającego skarżącemu grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 59.604 zł. Wskazane rozstrzygnięcia mają istotny wpływ na losy egzekucji środka w postaci grzywny w celu przymuszenia, która jest aktualnie zawieszona na skutek pozostającego w aktach niniejszej sprawy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z 5 maja 2009r. Sąd nie mógł w obecnym postępowaniu sądowoadministarcyjnym ocenić zasadności argumentacji skargi dotyczącej poprawności zastosowania w sprawie art. 121 § 4 i 5 tej ustawy, gdyż stanowiłoby to przedwczesną ingerencję w kompetencje organów obowiązanych do ponownego rozstrzygania sprawy na skutek niniejszego wyroku, jak też powołanego wyroku z 1 października 2009r. sygn. akt II SA/Ol 687/09 oraz orzeczenia organu odwoławczego z dnia 3 września 2009r. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 tej ustawy.